L’aide pour le commerce a-t-elle favorisé la transformation structurelle des économies africaines ?

30 Juin 2015

L’aide pour le commerce a-t-elle aidé les économies africaines à se transformer structurellement ? Bien que certaines évolutions positives soient perceptibles, il est impossible de les attribuer aux flux d’aide avec certitude.

  
Le volume de l’aide pour le commerce a été multiplié par plus de 10 au cours des vingt dernières années, dans le but d’accélérer le développement économique des pays en développement. Le changement structurel constitue un élément nécessaire, si non le mécanisme central, du développement. Nous nous sommes donc posé la question suivante : l’aide pour le commerce a-t-elle favorisé la transformation structurelle des économies africaines ? Et voici notre conclusion : d’après ce que nous pouvons voir, hélas non.

Le changement structurel implique une réaffectation de l’emploi des secteurs « traditionnels » faiblement productifs, tels que l’agriculture, aux secteurs « modernes » à forte productivité, comme l’industrie manufacturière et les services commercialisables. Cette réaffectation accroît la productivité moyenne du travail et donc les revenus moyens. Le commerce international joue un rôle clé dans le ce processus, car il permet aux pays de transformer leurs structures de production en s’orientant vers des produits basés sur leurs avantages comparatifs, et ce sans avoir à procéder à un changement équivalent dans la consommation (comme cela serait nécessaire s’il n’y avait pas de commerce). Les exportations de nombreux pays d’Afrique subsaharienne sont concentrées dans les minéraux ; l’exploitation minière est une activité à forte productivité, mais elle emploie généralement très peu de personnes. Comme les exportations de minerais tendent à décourager les autres exportations, en provoquant une appréciation du taux de change, une focalisation sur l’exploitation minière a tendance à réduire la productivité moyenne d’une économie et à décourager le changement structurel positif.

L’aide pour le commerce est une aide au développement qui vise spécifiquement à assurer de meilleures conditions pour le commerce international – par exemple, en améliorant les infrastructures et la politique commerciale, ou en aidant les producteurs à répondre aux normes d’exportation. Si elle est efficace, on s’attend à ce qu’elle encourage un changement structurel accroissant les revenus. En raison de l’insuffisance des données dont nous disposons sur la productivité du travail et la composition sectorielle de l’emploi, nous avons adopté une stratégie de recherche en deux parties : d’une part, nous nous sommes demandé si l’aide pour le commerce affectait les coûts du commerce international pour l’Afrique subsaharienne ainsi que ses volumes d’échanges, et d’autre part, si elle était associée à un changement structurel en matière emploi. Assurément, les exportations africaines se sont fortement accrues depuis l’avènement de l’aide pour le commerce (voir figure 1). Cependant, il y a une différence entre corrélation et causalité. C’est pourquoi nous avons tenté d’aller au-delà de ces données pour nous demander si l’aide pour le commerce a effectivement entraîné cet essor des exportations.  
 

Évolution du commerce de l’Afrique subsaharienne 1995-2010

La structure des échanges a changé, souvent pour le meilleur

Selon les données du CAD de l‘OCDE, les décaissements d’aide pour le commerce en faveur des pays d’Afrique subsaharienne ont substantiellement augmenté, passant de 0,78 milliard de dollars US en 1995 à 7,5 milliards de dollars en 2010. Les flux se sont fortement accrus pour presque tous les pays africains, le principal récipiendaire étant l’Éthiopie, qui a absorbé près de 9 pourcent des flux vers la région. Si l’on décompose l’aide par secteur, près de 60 pourcent se sont concentrés sur le transport et le stockage (35 pourcent, dont 27 pourcent pour le transport routier exclusivement) ainsi que l’agriculture (24 pourcent), suivis de l’énergie (13 pourcent) et du secteur financier (6 pourcent).

Dans un premier exercice descriptif, nous avons examiné la structure des exportations des pays d’Afrique subsaharienne durant les périodes 1995-2000 et 2005-2010, tout en la désagrégeant en trois larges secteurs : agriculture, industrie extractive et industrie manufacturière. Dans 15 des 44 pays, le secteur le plus large a évolué entre ces deux périodes, passant de l’agriculture à l’industrie dans 9 de ces pays, quoique souvent de manière très mesurée. Cependant, les plus grands changements ont été observés dans les pays où des découvertes majeures de ressources ont été effectuées au cours de cette période, ce qui a poussé les exportations des industries extractives au premier rang.

Dans un second temps, nous avons examiné les exportations ventilées selon les près de cinq mille produits distingués dans la classification du Système harmonisé. Nous nous sommes demandé si les changements intervenus dans la structure des échanges à ce niveau avaient tendance à renforcer ou à affaiblir l’avantage comparatif des pays d’Afrique subsaharienne. En mesurant l’avantage comparatif à l’aide de l’avantage comparatif révélé (ACR) de Balassa (ACR – le ratio entre la part d’un produit dans les exportations d’un pays et la part de ce produit dans les exportations mondiales, de sorte qu’une valeur excédant 1 indique un avantage comparatif), un résultat très net est ressorti. Dans tous les pays sauf un, les produits pour lesquels le pays avait un avantage comparatif révélé en 1995-2000 ont plus souvent affiché des baisses que des hausses de l’ACR en 2005-2010. Ceci pourrait suggérer qu’en moyenne, les pays d’Afrique subsaharienne se sont détournés des produits traditionnellement exportés, précisément le genre de diversification des exportations que l’aide pour le commerce espère réaliser.

Malheureusement, il nous est impossible d’attribuer ces changements à l’aide pour le commerce avec certitude. Nous ne savons pas quels secteurs l’aide pour le commerce a affecté – les décideurs non plus, dans de nombreux cas, car l’aide pour le commerce a servi à effectuer des changements dans les conditions affectant tous les produits. En conséquence, tout ce dont nous disposons, c’est la constatation qu’alors que l’aide pour le commerce s’accroissait, les courants d’échanges se sont diversifiés ; ceci ne prouve aucun lien de causalité.

Impact de l’aide pour le commerce sur les flux et les coûts commerciaux

Les flux d’aide pour le commerce ne semblent pas expliquer les changements dans les coûts et les flux commerciaux 

L’aide pour le commerce stimule le commerce international en réduisant les coûts des échanges. En partant d’un certain nombre d’hypothèses, on peut déduire directement ces coûts à partir des échanges réels : on commence par déterminer quel serait le niveau des échanges entre chaque paire de pays si les coûts des échanges étaient nuls, puis on se demande quels coûts devraient être imposés pour que le volume des échanges passe du niveau prévu au niveau effectivement observé. C’est ce que nous avons fait, et n’avons rien trouvé qui indique que la modification des coûts des échanges au cours de la période 1995-2010, trouvée à l’aide de cette méthode, soit liée à l’aide pour le commerce.

Dans une approche plus directe, nous avons également utilisé des données sur (a) le temps nécessaire à l’exportation et l’importation de biens pour chaque pays d’Afrique subsaharienne, et (b) le coût pour exporter un container de 20 pieds depuis chacun des pays. Les flux d’aide pour le commerce mesurés n’ont pratiquement aucune valeur explicative quant à l’évolution d’une quelconque de ces mesures des coûts commerciaux. La seule exception est l’indication que l’aide pour le commerce consacrée au développement de politiques pourrait aider à réduire le temps nécessaire pour le passage en douane. 

Nous avons également recherché les effets de l’aide pour le commerce directement dans les données du commerce international. Nous nous sommes posé la question de savoir si l’évolution des exportations et des importations des pays d’Afrique subsaharienne était liée à l’aide pour le commerce reçue par ces pays. Là encore, il semble que l’aide n’ait pas joué un rôle significatif ayant influencé les niveaux d’échanges – que ce soit d’un point de vue agrégé ou bilatéral – sur la période 1995-2010.

 … et n’ont pas d’impact perceptible sur la structure de la population active

Finalement, nous nous sommes demandé si la répartition de la main-d’œuvre au sein des pays, entre l’agriculture et le secteur non-agricole, pouvait être liée à l’aide pour le commerce. Nous avons calculé les parts de la force de travail en tant que moyennes sur des périodes successives de 3 ans entre 1995 et 2010 – bien que comme nous l’avons expliqué dans Cirera et Winters (2014), obtenir des données aussi simples a requis des hypothèses héroïques. De façon peut-être prévisible, au vu de ce qui précède, nous n’avons également constaté aucune relation entre les flux d’aide pour le commerce et l’affectation de la population active dans les pays d’Afrique subsaharienne.

Conclusion

Il serait facile, au vu de ces résultats, de conclure que l’aide pour le commerce n’a eu aucun effet sur le changement structurel, ou même sur le commerce international, et donc qu’elle n’a servi à rien. Si notre analyse remet manifestement en cause l’assertion simpliste selon laquelle ‘bien sûr, investir dans la réduction des coûts de commerce doit être bénéfique’, il serait prématuré de conclure que l’aide pour le commerce n’a eu aucune retombée positive.

Tout d’abord, les défis rencontrés dans l’élaboration des données nécessaires pour procéder à ces analyses sont considérables, en particulier dans la quantification de l’aide pour le commerce elle-même. Ce sont les bailleurs de fonds qui attachent le qualificatif d’« aide pour le commerce » à certains flux, et non les récipiendaires, alors que ces derniers pourraient le faire à la lumière de l’affectation réelle des fonds reçus.

Ensuite, les différents pays sont très hétérogènes en termes de commerce, d’avantage comparatif et de changement structurel. Notre recherche d’effets généraux se heurte donc à une pléthore de facteurs et de circonstances spécifiques à chaque pays ; l’incapacité à parvenir à de tels résultats reflète peut-être simplement la faiblesse de nos tests plutôt que l’absence d’effet. Il est possible, par exemple, que si une certaine forme d’aide pour le commerce a diversifié le commerce international, la hausse des prix des produits de base ait contrebalancé son impact potentiellement positif sur la structure économique.

Enfin, le changement structurel n’est pas un objectif explicite de l’aide pour le commerce. En effet, les décideurs et les bailleurs voulant absolument éviter d’être perçus comme faisant des erreurs, il est fort possible que l’aide pour le commerce soit consacrée à assister des exportateurs déjà bien établis – ainsi la structure existante du commerce et de la production – plutôt qu’à en soutenir de nouveaux. Un tel résultat est renforcé par le pouvoir politique des exportateurs existants, qui font pression pour que l’aide pour le commerce soit consacrée à des affectations dont ils bénéficient.

À partir de cette recherche, nous pouvons formuler deux recommandations. En premier lieu, nous avons besoin de meilleures données et de plus d’analyses, afin d’obtenir des réponses plus définitives sur l’efficacité de l’aide pour le commerce. En particulier, de meilleures évaluations d’impact sont nécessaires là où des interventions spécifiques et ciblées bénéficient d’une aide. En second lieu, si nous estimons que l’aide pour le commerce devrait être orientée vers le changement structurel, les programmes devraient être choisis et gérés avec cet objectif à l’esprit. Cependant, même si les gouvernements ayant le développement à cœur devraient accorder davantage de place au changement structurel,  l’aide pour le commerce n’est pas nécessairement l’outil idéal pour ce faire. La réduction de certaines frictions sur les paniers actuels d’exportation et d’importation des pays peut également s’avérer d’une grande utilité.

Cet article est initiatlement paru dans Bridges Africa, et se base sur le document suivant : X. Cirera et L. A. Winters (2014), Aid for Trade and Structural Transformation in Sub-Saharan Africa, Commonwealth Trade Policy Discussion Papers, N° 2015/01, Londres, Secrétariat du Commonwealth.

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