L’aide pour le commerce en Afrique : quelles priorités stratégiques ?

10 Juillet 2017

Face au bilan de l’aide pour le commerce en Afrique au cours de ces dix dernières années, comment peut-on mieux cibler cette aide au développement pour soutenir les aspirations du continent en matière de transformation structurelle, d’intégration régionale et de réduction de la pauvreté ? 


L’aide pour le commerce (APC) figure explicitement dans les Objectifs de développement durable (ODD) dans le cadre de l’Objectif 8 : « Promouvoir une croissance économique soutenue, partagée et durable, le plein emploi productif et un travail décent pour tous. » Pour que l’APC œuvre efficacement à la réalisation de cette ambition en Afrique, qui fait écho aux objectifs contenus dans la vision de développement à long terme de l’Union africaine (UA), l’Agenda 2063, il importe de veiller à ce qu’elle soit bien ciblée et alignée sur les priorités stratégiques du continent en matière de transformation structurelle.

Cet article offre quelques suggestions sur les moyens d’y parvenir. Nombre des caractéristiques des flux d’APC vers l’Afrique sont restées quasiment inchangées lors de la dernière décennie. Cet article présente la situation de l’APC en Afrique avant de recommander trois priorités stratégiques clés : (1) réorienter l’APC sur le renforcement du commerce intra-Africain, (2) faire en sorte que l’APC soit au service de tous et (3) renforcer les capacités humaines et institutionnelles pour une APC performante. Ces propositions ne sont pas exhaustives mais peuvent grandement contribuer à garantir, par le biais de l’APC, que le commerce soit employé plus efficacement comme outil de transformation des économies africaines et de réalisation du Programme de développement durable à l’horizon 2030 sur le continent.
 

L’aide pour le commerce en Afrique : un état des lieux

En 2015, les décaissements d’aide pour le commerce en faveur des pays africains ont atteint la somme record de 14,1 milliards $US, ce qui représente une augmentation de plus de 150 pourcent depuis 2006[1]. Depuis le lancement de l’Initiative Aide pour le commerce, l’Afrique (avec l’Asie) est l’une des destinations clés de l’APC, sa part des décaissements mondiaux fluctuant entre 30 et 40 pourcent. L’APC représente donc un vecteur significatif et croissant d’aide pour les pays africains, comme le montre la Figure 1.
 

Figure 1 : Décaissements d’aide pour le commerce, 2006-2015 (en millions $US constants 2015)

Décaissements d’aide pour le commerce, 2006-2015 (en millions $US constants 2015)

 Source : Base de données du Système de notification des pays créanciers de l’OCDE.

 

L’aide pour le commerce octroyée à l’Afrique n’est pas également répartie, un petit nombre de grandes économies s’accaparant une part importante des flux. Depuis 2010, l’Égypte, l’Éthiopie, le Kenya, le Maroc et la Tanzanie ont attiré les plus gros volumes de soutien. Ensemble, ces cinq pays ont représenté, en moyenne, plus de 35 pourcent des décaissements annuels d’APC en Afrique. Le Maroc et l’Égypte, pris ensemble, ont représenté plus de 8 pourcent par an. Ces pays figurent aussi parmi ceux dont le PIB est le plus élevé sur le continent, et l’Égypte, le Maroc et le Kenya ont été classés par la Banque mondiale dans la tranche inférieure des pays à revenu intermédiaire. L’APC représente une plus grosse part de leur aide publique au développement (APD), jusqu’à 52 pourcent pour le Maroc, 44 pourcent pour l’Égypte et 27 pourcent pour le Kenya, ce qui reflète peut-être leur statut de pays plus développé. La part de l’APC dans l’aide publique au développement a progressé à l’échelle du continent africain, atteignant environ 24 pourcent en 2015.

La concentration de l’APC est aussi évidente au niveau sectoriel. Une grande majorité de l’APC reçue par l’Afrique a servi à financer des projets liés aux infrastructures économiques et au renforcement des capacités productives. Les infrastructures (comprenant les transports et le stockage, l’énergie et les communications) représentaient environ 55 pourcent de l’APC en 2015. Étant donné les importants besoins en infrastructures du continent, cela n’est pas surprenant. En 2012, il a été estimé qu’il fallait 68 milliards $US d’ici 2020 pour achever les projets prioritaires du Programme pour le développement des infrastructures en Afrique (PIDA).

Le renforcement des capacités productives est le second plus important bénéficiaire de l’APC en Afrique. La majorité de ce financement (environ 54 pourcent en 2015) est dirigée vers le secteur agricole[2] qui représente aujourd’hui encore environ la moitié des emplois en Afrique[3]. Seuls environ 13 pourcent des décaissements réservés au renforcement des capacités productives ont été octroyés à l’industrie. C’est moins que pour la banque et la finance, qui représentaient environ 16 pourcent du soutien pour le renforcement des capacités productives et 7 pourcent du total de l’APC en 2015. Les politiques et réglementations commerciales représentaient environ 3 pourcent de l’APC totale, dont la majorité (environ 60 pourcent) était représentée par la facilitation des échanges.

Pour ce qui est de la forme de l’aide, la tendance au fil des ans a été de mettre moins l’accent sur les dons et davantage sur les prêts d’APD et sur les investissements en capitaux. En 2006, 62 pourcent de l’APC en faveur de l’Afrique prenait la forme de dons, mais en 2015, cette part était tombée légèrement en-dessous de 48 pourcent. Une part similaire était représentée par les prêts, tandis que les investissements en capitaux étaient encore minoritaires (3,8 pourcent). Les partenaires multilatéraux, comme la Banque mondiale, l’UE et la Banque africaine de développement sont les principaux fournisseurs d’APC en Afrique. Au niveau bilatérale, l’Allemagne, le Japon, les États-Unis et la France sont les principaux fournisseurs d’aide. Certains nouveaux partenaires ont émergé ces dix dernières années, notamment le Koweït, les Émirats arabes unis, les Fonds d’investissements climatiques et le Fonds de l’OPEP pour le développement international.
 

Priorité 1 : réorienter l’aide pour le commerce sur le renforcement du commerce intra-africain

En 2012, les chefs d’état africains ont décidé d’accélérer la mise en œuvre de la Zone de libre-échange continentale (ZLEC) et adopté le Plan d’action pour stimuler le commerce intra-africain (BIAT). Ces deux initiatives visent à exploiter le potentiel transformateur du commerce intra-africain, plus diversifié et industrialisé que le commerce de l’Afrique avec le reste du monde. En 2014, les produits manufacturés représentaient 41,9 pourcent des exportations intra-africaines, comparés à seulement 14,8 pourcent des exportations africaines hors du continent[4]. Sur l’ensemble des échanges commerciaux des pays africains, la part du commerce intra-africain était seulement de 15,3 pourcent en 2015, comparée à 46,8 pourcent en Amérique, 61,3 pourcent en Asie et 66,2 pourcent en Europe[5]. Le commerce intra-africain est donc sous-exploité. Les modélisations effectuées par la Commission économique pour l’Afrique indique que l’établissement de la ZLEC ferait bondir le commerce intra-africain d’environ 50 pourcent – l’effet le plus important concernant les produits industriels[6].

La levée des barrières tarifaires qui entravent le commerce intra-africain contribuera à la dynamisation et à la diversification de ce dernier mais ne suffira pas à transformer les économies africaines. Le plan d’action pour stimuler le commerce africain le reconnait bien, car il a été conçu pour s’attaquer aux contraintes non tarifaires qui freinent le commerce intra-africain dans le cadre de sept axes thématiques prioritaires – à savoir politique commerciale, facilitation des échanges, capacités productives, infrastructures, financement du commerce, information commerciale et intégration des marchés de facteurs. Les infrastructures économiques et le renforcement des capacités productives (les deux secteurs qui attirent le plus de fonds d’APC en Afrique) sont intégrés dans certains des axes du BIAT. En fait, les données provenant des exercices de suivi et d’évaluation menés dans le contexte des examens globaux de l’APC indiquent que les priorités des donateurs et des bénéficiaires sont bien alignées. À mesure que l’Afrique progresse en direction d’une plus forte intégration dans le cadre de la ZLEC, il est important que ce lien soit maintenu et renforcé. Le commerce intra-africain doit être placé au cœur de la coopération de l’APC.

Augmenter la part des projets régionaux, ou impliquant plusieurs pays, sera essentiel au renforcement de cet alignement entre les priorités des donateurs et celles des bénéficiaires. En 2015, la part des projets régionaux d’APC tournait autour de 12 pourcent en Afrique. Bien que ce chiffre soit relativement élevé comparé à d’autres régions, des améliorations restent possibles. Par exemple, seuls 3 pourcent des flux d’APC dans les domaines du transport et du stockage ont été consacrés à des projets régionaux. Par contre, les pays africains ont davantage réussi à attirer l’APC dans des projets régionaux dans d’autres secteurs tels que l’industrie (48 pourcent des financements pour des projets régionaux) et les services bancaires et financiers (45 pourcent).

L’APC peut apporter une importante contribution au processus de mise en œuvre de la ZLEC. Les négociations sur les échanges de biens et de services sont menées dans le cadre de délais très serrés (décembre 2017). Dans la prochaine phase, les négociations couvriront l’investissement, la propriété intellectuelle et la politique de concurrence. La mise en œuvre et le suivi de l’accord dans 55 pays sera un exercice difficile. La part actuelle de l’APC consacrée au soutien en matière politique commerciale est très réduite, et en termes réels, cette assistance a reculé entre 2013 et 2015. S’il est vrai que la part réduite de projets relatifs à la politique commerciale peut s’expliquer partiellement par le moindre coût de mise en œuvre comparé à celui des infrastructures matérielles, par exemple, il est également possible de diversifier l’aide afin de l’orienter vers le programme urgent de la ZLEC.

La diversification de l’APC doit être envisagée au-delà du soutien en matière de politique commerciale. Les autres axes thématiques du BIAT sont très interdépendants et doivent également occuper une place importante dans la coopération dans le cadre de l’APC. Le plan d’action BIAT pourrait servir de cadre en veillant à ce que les projets mis en œuvre par l’intermédiaire de l’APC dans ces domaines clés soient orientés vers le renforcement du commerce intra-africain, en raison de son fort impact sur le développement. Une série d’initiatives a été déjà été mise en œuvre par les pays africains et leurs partenaires sur les axes thématiques prioritaires du BIAT.
 

Priorité 2 : faire en sorte que l’aide pour le commerce soit au service de tous

L’ODD 8.a appelle à une augmentation de l’APC en faveur des pays en développement, en particulier des pays les moins avancés (PMA), y compris par l’intermédiaire du Cadre intégré renforcé (CIR). Comme indiqué plus haut, de nombreux bénéficiaires clés de l’APC en Afrique ne sont pas des PMA. Il donc est crucial de mieux cibler l’APC.

Des fonds supplémentaires d’APC pourraient être octroyés par le biais du CIR. La première phase (2008-2015) du CIR a permis le déboursement de presque 204 millions $US d’aide aux PMA bénéficiaires. La deuxième phase du programme, lancée récemment (2016-2022), a recueilli jusqu’à présent 70 millions $US au titre d’accords de contribution, mais pourrait bénéficier d’engagements plus importants dans l’avenir. Presque trois quarts des fonds du CIR sont dirigés vers l’Afrique, dans des domaines clés pour promouvoir un commerce inclusif (agro-industrie, facilitation des échanges, protection de la production agricole, la lutte antiparasitaire et le développement de la pêche). Le CIR pourrait toutefois être mieux ciblé sur les projets régionaux, qui ont un potentiel transformateur, notamment par le biais d’un soutien aux instituts de gestion des corridors commerciaux, aux communautés économiques régionales (CER) et aux programmes de la Commission de l’Union africaine tels que le BIAT. Une partie du problème vient du fait que le CIR met l’accent sur les pays, à l’instar de l’APC. Accroitre la part des projets régionaux devrait être une priorité pour l’APC et le CIR.

Le ciblage de l’APC est particulièrement mauvais dans le domaine de la facilitation des échanges, un domaine clé du soutien en matière de politique commerciale et l’un des axes thématiques prioritaires du BIAT. Dans ce domaine, les décaissements sont largement dirigés vers les pays qui sont déjà proches des objectifs fixés par l’Accord sur la facilitation des échanges (AFE) de l’OMC, comme le montrent les Indicateurs de l’OCDE sur la facilitation des échanges. Certaines évaluations récentes indiquent qu’une réorientation de ces décaissements vers les PMA et les pays en développement sans littoral offrirait de meilleurs rendements aux fonds d’APC[7]. Le Mécanisme de facilitation des échanges de l’OMC, établi en 2014 pour aider les pays en développement et les PMA, devrait être utilisé pour encourager une réorientation de l’APC vers des mesures de facilitation des échanges centrées sur les pays les plus pauvres[8].

L’APC doit aussi être mieux ciblée au sein même des pays. Les ODD aspirent à ce que personne ne soit laissé pour compte. Pour y parvenir, elle doit prêter une attention prioritaire aux groupes les plus vulnérables (y compris les femmes, les petits agriculteurs, les acteurs du commerce informel transfrontalier et la jeunesse), qui sont souvent contraints de participer au commerce pour améliorer leurs conditions de vie. Un bon exemple d’utilisation de l’APC pour améliorer l’équité réside dans l’intégration du genre dans la Stratégie d’exportation nationale de l’Ouganda. Le projet, soutenu par le Centre du commerce international (ITC), a aidé 3150 entrepreneuses à améliorer leurs compétences dans le domaine des affaires et de la gestion d’entreprise. Il a également soutenu l’officialisation d’entreprises appartenant à des femmes et promu l’accès des femmes aux marchés d’exportation régionaux, contribuant ainsi à une augmentation du revenu des ménages[9].

Les petites et moyennes entreprises (PME) ont un rôle pivot à jouer afin de traduire le commerce et la croissance en emploi, en réduction de la pauvreté et en autonomisation économique des femmes. Il est important que l’APC contribue à améliorer l’accès des PME aux marchés d’exportation et aux chaines de valeur régionales et mondiales. Dans les pays à faible revenu, sept nouvelles relations d’exportation développées par les PME sur dix échouent dans les deux premières années[10]. Les projets d’APC tentent d’agir sur les divers problèmes de compétitivité rencontrés par les PME, mais la dimension commerciale du développement des PME est souvent mal appréhendée. L’accès à un financement abordable et à une assistance technique afin de se conformer à de règles d’origine et des normes publiques et privées complexes doit bénéficier d’une attention accrue. Les partenariats Sud-Sud peuvent jouer un rôle important, étant donné que les PME sont confrontées aux mêmes enjeux dans les pays partenaires.
 

Priorité 3 : Renforcement des capacités humaines et institutionnelles

L’appropriation est un élément essentiel d’une APC efficace. Pour cela, des structures institutionnelles fortes sont nécessaires en vue d’assurer une conception, une mise en œuvre et un suivi efficaces des projets d’APC.

Les activités d’APC recoupent divers domaines de politique publique et divers secteurs. Il est donc crucial que les institutions nationales soient soutenues de manière à renforcer les capacités nécessaires pour permettre une véritable appropriation des activités. Une mauvaise coordination, de faibles structures de gouvernance et des capacités techniques insuffisantes peuvent saper l’efficacité et l’efficience des ressources d’APC. Ceci revêt une importance particulière dans le contexte actuel, où un accent particulier est mis sur les résultats, ce qui se manifeste par l’utilisation d’évaluations d’impact qu’une attention accrue portée aux indicateurs et aux données de références. Il se pourrait que le manque de capacités pour répondre à ces exigences soit partiellement responsable de la faible part d’APC reçue par les PMA. Une plus grande partie de l’APC devrait être consacrée au renforcement des capacités humaines et institutionnelles requises pour veiller au respect de principes de gestion solides.

Au niveau régional, l’APC fait face à des difficultés institutionnelles et des enjeux de capacité encore plus grands. Une répartition inégale des coûts et des bénéfices des projets régionaux, et les niveaux variables de développement économique des bénéficiaires peuvent complexifier la tâche d’alignement entre priorités nationales et programmes régionaux. Une APC régionale efficace exige une forte coordination entre des acteurs régionaux très divers, ainsi que des bénéfices et des indicateurs communs pour évaluer les résultats.

Comme nous l’avons avancé plus haut, il est possible d’accroitre l’APC régionale en Afrique, surtout dans certains secteurs. Bien que l’APC soit axée sur la demande, l’appétit de la communauté internationale pour l’APC régionale pourrait être stimulé par le renforcement des capacités institutionnelles et humaines au niveau régional et par la participation de partenaires régionaux afin de garantir une coordination efficace[11]. Une forte structure institutionnelle de la ZLEC, centrée à l’UA, mais s’appuyant aussi sur les forces et structures existantes au sein des CER, faciliterait la coordination requise pour faire avancer les initiatives régionales d’APC. Les CER et autres agences régionales telles que les institutions de gestion des corridors commerciaux ont déjà réussi à attirer des flux d’APC et à aligner leurs activités sur les plans de développement nationaux. Le financement au titre de l’APC doit être intensifié pour appuyer ce processus.

Conclusion

Les flux d’APC dont bénéficient les pays africains restent une source importante d’aide au développement. Les tendances récentes indiquent que la répartition de l’APC en termes de zones prioritaires, de partenaires et de pays bénéficiaires est restée relativement inchangée ces dernières années. Les domaines clés de l’aide, à savoir les infrastructures économiques et le renforcement des capacités productives, peuvent contribuer de façon significative à la transformation structurelle de l’Afrique.

S’il est vrai que l’Afrique est l’un des principaux bénéficiaires des fonds de l’APC, ces fonds pourraient être mieux ciblés. Mieux harmoniser l’APC avec les cadres continentaux tels que la ZLEC et le plan d’action BIAT permettrait aux pays africains et aux partenaires de développement de mieux capter le potentiel transformateur du commerce intra-africain. De plus, pour que le commerce agisse en tant qu’outil de développement efficace, il doit bénéficier à tous. Pour garantir des gains partagés, les PMA et les pays en développement sans littoral doivent recevoir une plus grande part de l’APC. À l’échelle nationale, les groupes vulnérables et les PME doivent être mieux soutenus par le biais de l’APC. Le commerce intra-africain peut offrir des opportunités considérables aux entreprises de petite taille, en raison de la proximité des marchés et d’obstacles moins importants pour y entrer comparés aux marchés mondiaux. Les mesures prises pour stimuler le commerce intra-africain pourraient, par conséquent, bénéficier en particulier aux plus petits opérateurs économiques, ce qui contribuerait à réduire les inégalités et à réaliser les objectifs de l’Agenda 2063 et les ODD. Pour finir, les programmes régionaux doivent faire l’objet d’une attention plus soutenue. Outre les projets techniques, l’APC doit renforcer les institutions régionales pour assurer une collaboration solide et une offre d’APC plus efficace.

Auteurs : Lily Sommer, Spécialiste de politique commerciale, Centre africain pour la politique commerciale, Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique. Heini Suominen, Économiste, Centre africain pour la politique commerciale, Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique. David Luke, Coordinateur, Centre africain pour la politique commerciale, Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique.


[1] Tous les chiffres sont en US$ constants (2015). Les données relatives à l’aide publique au développement et à l’APC ont été extraites de la Base de données du Système de notation des pays créanciers de l’OCDE, consultée en mai 2017. Une description plus détaillée des tendances figurera dans le rapport régional préparé par la Commission économique pour l’Afrique (en collaboration avec l’OMC) pour le Sixième examen global de l’aide pour le commerce.

[2] 23 pourcent de l’APC totale

[3] Commission économique pour l’Afrique (CEA), Rapport économique sur l’Afrique 2017 : L’industrialisation et l’urbanisation au service de la transformation de l’Afrique, CEA : Addis-Abeba, 2017.

[4] Commission économique pour l’Afrique (CEA), Smart industrialization through trade in the context of Africa’s transformation. CEA : Addis-Abeba, à venir.

[5] Calculs de la CEA avec les données statistiques de la CNUCED (UNCTADStat).

[6] Commission économique pour l’Afrique (CEA), État de l’intégration régionale en Afrique V : Vers une zone de libre-échange africaine, CEA : Addis-Abeba, 2012.

[7] de Melo, Jaime et Laurent Wagner, « How the Trade Facilitation Agreement can Help Reduce Trade Costs for LDCs », E15 Expert Group on Trade, Finance and Development. Genève : Centre international pour le commerce et le développement durable et Forum économique mondial, 2016.

[8] Sommer, Lily et David Luke, « Priority Trade Policy Actions to Support the 2030 Agenda and Transform African Livelihoods », Genève : Centre international pour le commerce et le développement durable et Forum économique mondial, 2016.

[9] Centre du commerce international (ITC), « Case Story on Gender Dimension of Aid for Trade: Integrating Gender into the National Export Strategy – A Case for Uganda », Genève : ITC, 2010.

[10] Centre du commerce international (ITC) et Organisation mondiale du commerce (OMC), « SME Competitiveness and Aid for Trade: Connecting Developing Country SMEs to Global Value Chains », Genève : ITC et OMC, 2014.

[11] Lammersen, Frans. « Aid for Trade 10 Years On—What’s Next? », E15 Expert Group on Trade, Finance, and Development, Genève : Centre international pour le commerce et le développement durable et le Forum économique mondial, 2015.

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