L’ASEAN 50 ans après : quels enseignements pour le processus de la ZLEC ?

28 Septembre 2017

Cinquante ans après la signature de sa déclaration fondatrice, quelles sont les réussites de l’Association des Nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) en matière d’intégration régionale ? Quelles sont les principales leçons à tirer de son expérience pour le processus de la ZLEC ?


En 1967, cinq pays d’Asie du Sud-Est (l’Indonésie, la Malaisie, les Philippines, Singapour et la Thaïlande) signaient la déclaration fondatrice de l’Association des Nations de l’Asie du Sud-Est (ANASE, ou ASEAN en anglais) en vue « d’unir toutes les nations de l’Asie du Sud-Est sous un seul toit ». Cinquante ans plus tard, ce toit abrite tous les pays de la région[1]. Le PIB total des membres actuels de l’ASEAN atteint 2 550 milliards US$ (2016), ce qui en fait la sixième puissance économique mondiale, avec une population cumulée de 640 millions d’habitants. L’ASEAN est également la quatrième puissance commerciale mondiale et draine 7 pourcent des flux entrants d’investissement direct à l’étranger (IDE) au niveau global.  

Il y a cinq ans, les chefs d’État africains adoptaient une décision visant à mettre en place une Zone de libre-échange continentale (ZLEC) d’ici l’échéance indicative de fin 2017. L’objectif est de créer un marché unique des biens et des services sur le continent, impliquant également la libre circulation des hommes d’affaires et des investissements, et d’ouvrir la voie à la création d’une union douanière continentale, et ultérieurement, d’une Communauté économique africaine à part entière. Malgré des progrès significatifs, la création de la ZLEC n’a pas encore abouti, même si certains observateurs indiquent qu’il est bien possible qu’un accord soit conclu d’ici la fin de l’année.

Ce bref article se penche sur quelques-uns des succès et des échecs des cinquante ans d’intégration de l’ASEAN, dans l’espoir que certaines des leçons de son expérience puissent s’avérer utiles à ceux qui œuvrent aujourd’hui à la création de la ZLEC.
 

Intégration de l’ASEAN

Le processus d’intégration économique de l’ASEAN a réellement commencé avec la signature en 1992 de l’accord sur la Zone de libre-échange de l’ASEAN entre les six membres du bloc de l’époque, qui adoptait une approche relativement lente de mise en place du libre-échange. Cet accord a été suivi de l’Accord-cadre de l’ASEAN sur les services en 1995 et de l’Accord-cadre de l’ASEAN sur la zone d’investissement (AIA) en 1998. En 1997, à la veille de la crise financière asiatique, l’ASEAN (composée alors de neuf pays) adoptait la Vision de l’ASEAN pour 2020, prévoyant la mise en place d’une communauté intégrée sur le plan économique, politique et culturel. Dix ans plus tard, le bloc (formé alors de ses 10 membres actuels) adoptait un plan de création de la Communauté économique de l’ASEAN (AEC) et en avançait la date d’achèvement à 2015.

Le « Plan AEC 2015 » repose sur quatre « piliers », qui se composent de 17 éléments de base comprenant 176 actions prioritaires et 611 mesures individuelles : (1) un marché et une base de production uniques, (2) une région économique fortement concurrentielle, (3) une région de développement économique équitable et (4) une région pleinement intégrée à l’économie mondiale. De l’adoption du projet à sa date de fin, en décembre 2015, il y a eu d’autres réussites marquantes : l’adoption de la Charte de l’ASEAN en 2008, l’intégration de plusieurs mécanismes de libéralisation des échanges dans le cadre de l’Accord de l’ASEAN sur le commerce des marchandises en 2010, l’introduction du Cadre d’intégration financière de l’ASEAN en 2011, suivi de l’Accord global de l’ASEAN sur les investissements en 2012.

La mise en œuvre du Plan AEC 2015 correspond à un tiers du processus de création de la communauté de l’ASEAN (qui prévoit également une communauté politique et une communauté culturelle). À l’aune de ses propres instruments de mesure du succès, c’est la libéralisation du commerce des marchandises qui fait figure de plus grande réussite de l’intégration jusqu’à présent, avec une élimination quasi complète des droits de douane. L’ASEAN représente désormais un élément important de « l’usine Asie », ses producteurs ayant tissé d’importants liens d’intégration, en amont comme en aval des chaînes de production, avec les autres producteurs de l’Asie de l’Est. Cela s’explique en autre par la réduction substantielle des droits de douane à l’importation sur les pièces, composants et autres intrants intermédiaires nécessaires à la participation aux processus de production fragmentés. Les exportations de produits manufacturés ne peuvent pas se développer sans importations, ce qui fait que les droits de douane sur les produits importés pénalisent les exportateurs, notamment dans le cadre des chaînes de valeur mondiales.
 

Les défis qui restent à relever

Si les droits de douane sur la plupart des marchandises ont été ramenés à zéro, l’utilisation de barrières non-tarifaires, telles que les mesures discriminatoires, les différentes normes pour les produits, les interdictions d’importation, les licences d’importation et d’exportation, les exigences supplémentaires en matière d’importation, les obstacles techniques au commerce ou les modifications de procédures d’importation, s’est accrue[2]. Une récente étude de l’Institut de recherche économique pour l’ASEAN et l’Asie de l’Est (ERIA) et de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) montre clairement que le nombre de mesures non tarifaires (MNT) imposées par les membres de l’ASEAN est passé de 1 634 en 2000 à 5 975 en 2015[3]. Cette prévalence des MNT a été identifiée comme l’un des principaux obstacles à l’expansion des réseaux de production au sein de l’ASEAN.

Un autre objectif crucial pour l’amélioration de la compétitivité des fournisseurs de biens et de services, et donc une condition sine qua non de l’intégration aux chaînes de valeur mondiale, porte sur la libéralisation des services. La Commission économique et sociale des Nations Unies pour l'Asie et le Pacifique (CESAP) a démontré que les services représentaient en moyenne 29,4 pourcent de la valeur ajoutée totale des exportations industrielles de l’Asie et du Pacifique en 2009, ce qui est conforme à la moyenne mondiale de 29 pourcent, mais nettement inférieur à la moyenne de l’UE, qui est proche de 55 pourcent. La libéralisation du commerce des services faciliterait l’importation des intrants de service, renforcerait la compétitivité des industries de la région Asie-Pacifique et favoriserait leur intégration aux chaines de valeur mondiales. Cette libéralisation ne devrait pas se limiter aux flux Sud-Sud régionaux, car les économies développées restent la principale source des importations d’intrants de service.

La libéralisation des services apparaît comme le point faible de l’intégration de l’ASEAN jusqu’à présent. Bien que l’Accord-cadre de l’ASEAN sur les services (AFAS en anglais) ait été l’un des premiers accords de libéralisation du commerce des services en dehors de l’Accord général sur les services (GATS), son contenu peu contraignant n’a pas incité les membres de l’ASEAN à aller très loin. L’AFAS reste dans la lignée du GATS, apportant aux membres de l’ASEAN des orientations générales sur l’amélioration de l’accès aux marchés et l’égalité de traitement national pour les prestataires de service au sein de l’ASEAN. La mise en œuvre de l’AFAS s’est appuyée sur plusieurs cycles ultérieurs de négociation de « protocoles », couvrant un ensemble d’engagements au niveau de chaque membre par secteur ou sous-secteur convenu et mode de fourniture. Il est rapidement devenu manifeste dans ce processus que les nouveaux membres de l’ASEAN, ainsi que certains de ses membres d’origine, souhaitaient avancer beaucoup plus lentement sur la libéralisation des services qu'une économie comme celle, par exemple, de Singapour. Les membres ont ainsi été autorisés à choisir leur propre rythme de libéralisation, ce qui a ralenti les progrès d’ensemble. À ce jour, l’ASEAN a conclu neuf ensembles d’engagements au titre de l’AFAS, et six ensembles d’engagements supplémentaires dans les services financiers et dans le transport aérien.

Consciente toutefois de l’importance du secteur des services, qui représente plus de la moitié de la production économique de l’ASEAN et a attiré deux-tiers des flux entrants d’IDE sur les dix dernières années, l’ASEAN travaille actuellement à un nouvel accord, l’Accord de l’ASEAN sur le commerce des services (ATISA en anglais). Cet accord devrait s’appuyer sur les accords existants pour les renforcer, notamment l’AFAS, mais également les accords signés avec des partenaires de l’ASEAN. L’accord envisagé a pour objectif de maximiser la contribution potentielle du secteur des services à la croissance économique et de favoriser une intégration économique plus poussée de l’ASEAN.

L’aspect le plus décevant de l’intégration de l’ASEAN en matière de services concerne probablement la circulation des personnes physiques (mode 4 de fourniture de services). Alors que la mobilité des personnes pour le tourisme et la formation fait l’objet de peu de restrictions, la circulation transfrontalière des personnes pour la fourniture de services a peu progressé. Sept accords de reconnaissance mutuelle ont été signés pour faciliter la circulation transfrontalière des personnes physiques en vue d’offrir des services au sein de l’ASEAN, mais leur mise en œuvre accuse un retard important.
 

Perspectives d’avenir

Cela fait 50 ans que l’ASEAN travaille à la construction de sa communauté, mais dès le départ, ses membres ont réalisé qu’ils n’y arriveraient pas s’ils essayaient de bâtir une forteresse tournée vers elle-même. Ils ont fait le choix d’une perspective plus ouverte, plaçant l’ASEAN au centre tout en forgeant des liens solides avec de nombreux autres pays. Ils sont ainsi devenus un pôle central des accords commerciaux préférentiels (ACP) dans la région. Sur les 170 accords de cette nature signés par les pays de la région Asie-Pacifique, 43 concernent le bloc de l’ASEAN ou l’un de ses membres. La plus grande partie des échanges de marchandises de l’ASEAN s’effectue aujourd’hui avec des partenaires dans le cadre de ces accords. La part de ces échanges dans les échanges totaux des membres de l’ASEAN a fortement augmenté depuis la signature d’accords commerciaux avec la Chine (en vigueur depuis 2005), le Japon (2008), la République de Corée (2010) et l’Inde (2010). L’accord avec l’UE augmentera naturellement encore plus le poids des échanges avec les partenaires commerciaux concernés par ces ACP.

Si en valeur, le commerce intra-régional de l’ASEAN a fortement augmenté au fil des années, sa part dans le total des échanges commerciaux du bloc n’affiche qu’une croissance timide, d’environ 23 pourcent en 2000 à environ 25 pourcent aujourd’hui. D’après les estimations de l’ERIA, une fraction limitée de ces échanges s’effectue dans le cadre des conditions préférentielles. Il est apparemment difficile de convertir le régime de libéralisation des échanges de l’ASEAN en flux commerciaux qui font usage de ces préférences[4]. Les raisons en sont nombreuses, allant du manque d’information et de savoir-faire au niveau des petites entreprises à la difficulté de se conformer à certaines des règles d’origine. Il a été démontré que par rapport aux grandes entreprises, les micro-entreprises et les PME ont plus de mal à profiter des dispositions de libre-échange de l’ASEAN. L’ASEAN doit donc s’efforcer d’aider ces entreprises à mieux exploiter les accords commerciaux, que ce soit par le renforcement de leurs capacités ou la diffusion d’information.

L’ASEAN doit également revoir son approche en matière de négociation de nouveaux accords commerciaux. Cela est particulièrement important pour les négociations en cours du Partenariat économique régional global (RCEP en anglais) avec six pays partenaires. Bien qu’il soit indispensable de veiller à la transparence et au caractère inclusif du processus de négociation du RCEP et des autres accords commerciaux, le moment est également venu de négocier des ACP plus poussés et plus contraignants que les accords existants (« ASEAN+1 »). La réduction du niveau actuel d’« inflation juridique » qui caractérise les accords ASEAN+ dans le cadre de la négociation du RCEP et des autres accords menés par l’ASEAN rendrait ces ACP plus utiles pour les entreprises et les investisseurs et permettrait également d’inclure des règles encourageant l’inclusion et la responsabilité environnementale.

Il devrait être possible d’y parvenir dans le cadre de la mise en œuvre du « Plan AEC 2025 », adopté en 2015, qui vise à créer une économie résiliente et intégrée au moyen notamment d’une croissance inclusive, de l’innovation et d’une bonne gouvernance. Ce plan à l’horizon 2025 est le premier document de cette nature à s’aligner sur les Objectifs de développement durable (ODD). Il conserve les valeurs d’origine de l’approche d’intégration de l’ASEAN tout en les alignant sur le Programme de développement durable à l’horizon 2030, ce qui renforce son objectif de parvenir à une ASEAN fondée sur les règles, centrée sur ses habitants et tournée vers ceux-ci. Les autres caractéristiques du Plan AEC 2025 sont : (1) une approche prospective qui tient compte de l’évolution du contexte mondial et s’inscrit dans le cadre d’un programme durable d’intégration régionale et (2) une approche holistique de l’intégration régionale qui cherche à promouvoir la coordination entre les différentes piliers et les différents secteurs.

En résumé, l’ASEAN a fait beaucoup de chemin depuis 1967. Son potentiel de croissance n’est toutefois pas encore épuisé : le renforcement et l’approfondissement de l’intégration entre ses membres, ainsi qu’avec les principaux partenaires commerciaux du bloc, constituent la voie que les membres ont choisi de poursuivre. L’alignement de cette stratégie d’intégration avec les objectifs de développement durable dans le Plan AEC 2025 atteste également d’une prise de conscience de l’importance de réduire les inégalités entre les pays et à l’intérieur de ceux-ci. Le coefficient de Gini de plusieurs des membres de l’ASEAN est largement supérieur au niveau souhaité, tandis que le RNB par habitant de son membre le plus riche représente 52 fois celui de son membre le plus pauvre. Les inégalités, associées à l’incertitude économique mondiale et au populisme nationaliste, sont source de nouveaux défis pour l’intégration régionale. Le Brexit du Royaume-Uni et la sortie des États-Unis du Partenariat transpacifique résultent tous deux de ces difficultés. La réponse de l’ASEAN doit être une intégration plus transparente et plus inclusive, dirigée par ses citoyens.
 

Quels enseignements pour la ZLEC ?

À la lumière de l’expérience de l’ASEAN, qu’il s’agisse de ses réussites ou de ses faiblesses, trois enseignements se dégagent pour guider le processus de la ZLEC. En premier lieu, la progressivité a ses mérites, mais la lenteur ne produit pas toujours les meilleurs résultats. En ralentissant la libéralisation des services (dans la plupart des secteurs, ainsi que pour les modes 3 et 4), ainsi qu’en laissant se développer les mesures non tarifaires, les pays de l’ASEAN ont diminué la portée de leurs efforts en vue de développer des secteurs à plus forte valeur ajoutée et à s’extraire de la catégorie des pays à revenu intermédiaire. En second lieu, il est fondamental d’éviter la formation d’un bloc tourné vers lui-même. Quelle que soit la taille de votre bloc, l’économie mondiale est plus grande, et il est donc crucial de pouvoir s’adonner au commerce et à l’investissement avec d’autres partenaires à des conditions comparables à celles de votre bloc d’appartenance. Troisièmement, un traitement spécial et différencié est non seulement possible, mais également souhaitable, voire indispensable. L’ASEAN a accordé un statut particulier aux « nouveaux-venus » dans le bloc, appelés les pays « CLMV » (Cambodge, Laos, Myanmar et Viêt Nam, qui s’avèrent également être les pays les moins avancés du groupe), que ce soit en terme de calendrier de libéralisation ou d’assistance offerte pour leur développement. Cette approche a porté ses fruits, ces pays ayant aujourd’hui totalement comblé leur retard en termes de libéralisation des échanges commerciaux.
 

Auteure : Mia Mikic, Directrice de la Division du commerce, de l’investissement et de l’innovation, Commission économique et sociale des Nations unies pour l’Asie et le Pacifique (ESCAP)


[1] Le Timor-Leste n’a obtenu son indépendance de l’Indonésie qu’en 2002 et se trouve aujourd’hui en cours d’accession à l’ASEAN ainsi qu’à l’OMC.

[2] Austria, Myrna, « Non-tariff barriers: a challenge to achieving ASEAN Economic Community », dans The ASEAN Economic Community, A Work in Progress, publié par Sanchita Basu Das, Jayant Menon, Rodolfo Severino et Omkar Lal Shrestha. Singapour : Banque asiatique de développement et Institut des études du sud-est asiatique, 2013.

[3] Ing, Lili Yan, Fernandez de Cordoba, Santiago et Olivier Cadot, Non-Tariff Measures in ASEAN. Djakarta : Economic Research Institute for ASEAN and East Asia (ERIA), 2016.

[4] Ing, Lili Yan and Shujiro Urata, The Use of FTAs in ASEAN: Survey-based Analysis. Jakarta: Economic Research Institute for ASEAN and East Asia (ERIA), 2015.

This article is published under
28 Septembre 2017
Quels sont les défis en termes de cohérence des politiques publiques auxquels les négociations de la Zone de libre-échange continentale (ZLEC) sont confrontées ? L’analyse de la cohérence des...
Share: 
28 Septembre 2017
Est-il possible pour les pays africains de conjuguer libéralisation du commerce, croissance économique et droits de l’homme dans le cadre de la Zone de libre-échange continentale (ZLEC) ? Une récente...
Share: