L’OMC à la croisée des chemins: quel enjeu pour l’Afrique ?

10 Avril 2012

Cet article - qui vise à être proactif - soutient que les difficultés persistantes des négociations du Cycle de Doha sont dues à des problèmes fondamentaux qui vont au-delà de la simple question de négocier: à savoir la crise de la coopération multilatérale en général. Préserver le système présente un intérêt particulier pour l'Afrique et il s'agit d'une responsabilité qui lui incombe. Il apparaît que, pour que l'Afrique joue pleinement son rôle dans les négociations multilatérales, il est nécessaire qu'elle réoriente sa position passant d'une politique d'exemptions à une attitude positive et proactive visant à prendre les engagements nécessaires pour s'intégrer pleinement dans l'économie mondiale. Ainsi, les pays africains seront à même de demander que les règles du système soient mieux axées sur leurs propres besoins de développement durable. La décision récente sur l'accession des PMA est un exemple de l'efficacité d'une telle stratégie.

Contexte

Le système commercial multilatéral est en difficulté : le cycle de Doha pour le développement est dans une impasse et on ne voit le bout du tunnel. Son principal objectif, l'aspect développement, est en train d'être sapé de facto, si non dans les déclarations politiques, par la proposition de mécanismes non-inclusifs tels que les accords « plurilatéraux ». (1)

Cette incapacité des membres de l'OMC à adapter le cadre commercial multilatéral à la nouvelle réalité économique et politique risque de rendre ce cadre non pertinent. En effet, le monde et les questions auxquels nous sommes confrontés aujourd'hui sont tout à fait différents de ceux de 2001, au moment de l'établissement du mandat de Doha.

Les raisons du blocage à l'OMC sont multiples. Elles sont cependant fondamentales et vont au-delà de l'OMC :

-          L'importance économique croissante des pays émergents suppose un rééquilibrage tant des droits que des obligations au sein du système multilatéral. Ni les anciennes puissances, ni les nouvelles, ne sont adaptées à leur nouveau rôle. Les pays émergents jouissent aujourd'hui, dans le commerce mondial, d'une importance qui devrait leur donner droit à une voix majeure dans les négociations. Les puissances traditionnelles manifestent encore des difficultés à accepter qu'elles ne sont plus en mesure de définir le système multilatéral à elles seules. Dans le même temps, les puissances émergentes ont été les principales bénéficiaires d'un système commercial mondial ouvert. Ceci leur confère l'obligation spéciale de tenir leur rôle pour veiller à faire prévaloir le système. Les puissances traditionnelles font valoir - non sans justification - que les pays extrêmement compétitifs et performants sur le marché international (tels que la Chine et le Brésil) ne peuvent plus se retrancher derrière l'argument du développement pour s'opposer aux concessions. Quant aux pays émergents, ils peuvent légitimement soutenir que de nombreux aspects de leur économie et de leur tissu social justifient toujours pleinement leur statut de pays en développement. Il y a lieu de trouver un compromis entre ces opinions divergentes pour déterminer un résultat de négociation potentiel pouvant être considéré comme juste et équilibré;

-          L'expansion de l'OMC, passée d'un club plutôt exclusif et homogène à une organisation de 157 membres ayant des intérêts et des besoins très divergents, suppose une réorganisation du processus de négociation;

-          La mondialisation a perdu le soutien politique dont elle bénéficiait dans de nombreux pays. Les effets de l'externalisation de la production sont visibles. Les avantages pour les consommateurs et les emplois à forte valeur ajoutés générés sont diffus et souvent non reconnus. Les inégalités dans la distribution des avantages et des coûts de la mondialisation deviennent apparentes et sont mal acceptées par de nombreux citoyens au sein de divers pays. Il n'est pas surprenant que les gouvernements soient peu disposés à faire concessions pour ouvrir davantage leurs marchés intérieurs;

-          Les dirigeants traditionnels du système multilatéral ne sont ni en mesure, ni disposés, à être le moteur de l'OMC. Ils disposent en effet d'instruments plus efficients pour accéder aux marchés étrangers, comme par exemple les accords de libre-échange ou les accords de partenariat, qui combinent l'aide étrangère, les investissements et le commerce;

-          Les règles de l'OMC ont essentiellement été établies par des pays développés à des niveaux similaires de développement et d'intégration dans l'économie mondiale. Les besoins des économies moins avancées sont pris en considération par l'intermédiaire d'exemptions et du traitement spécial, plutôt que par la prise en compte des questions systémiques sous-jacentes. Dans un processus de production mondiale (chaîne de valeur), cette approche n'est plus valide. Ces pays ont besoin de mesures positives qui leur permettent de s'intégrer dans l'économie mondiale, et non d'exemptions qui les laissent en dehors du système. Nous avons besoin de règles et d'un cadre international qui répondent mieux aux questions de développement des nouveaux venus, et qui offrent à ceux-ci les meilleures conditions possibles qui leur permettre de tirer pleinement profit du marché mondial en vue de soutenir leur développement.

Ce nouveau cadre suppose un rééquilibrage du système. Ce rééquilibrage n'est pourtant pas possible tant que, dans les négociations de l'OMC, les pays adoptent l'approche mercantiliste traditionnelle qui suppose que chaque négociateur reçoit des partenaires au moins autant de concessions qu'il leur accorde. Le concept de «Tour gratuit», énoncé pour s'assurer l'acceptation par les pays pauvres de résultats potentiels définis par les grandes puissances, est également étranger à ce rééquilibrage. Tous les pays sont tenus de contribuer à la réussite d'un cycle. Pour les pays pauvres, ceci veut dire qu'ils devraient percevoir leurs concessions comme étant dans leur propre intérêt, plutôt que comme un don aux autres. Ils ont beaucoup à offrir: ils ont procédé à des réformes substantielles dans les programmes d'ajustement, qu'ils peuvent lier comme « concessions » dans les négociations de l'OMC, garantissant ainsi le meilleur cadre international possible pour leurs efforts d'intégration dans l'économie mondiale et de réalisation du développement durable.

Ces questions supposent donc une réforme fondamentale. Des artifices de procédure tels que les accords plurilatéraux et/ou les thèmes à « résultats rapides » ne permettront pas la revitalisation du système multilatéral. Il est temps de repenser cette architecture et de redéfinir ce que chaque membre doit et devrait faire pour sauver un système qui a apporté des avantages sans précédent à des milliards de citoyens à travers le monde. Pour paraphraser le Président Kennedy : ne demandez pas ce que le système multilatéral peut faire pour vous, mais ce que vous pouvez faire pour ce système.

Qu'est-ce-que cela signifie pour l'Afrique ?

Les petites économies ont manifestement le plus intérêt à maintenir un cadre réglementaire multilatéral pour les relations économiques. Les grandes puissances disposent de pouvoir économique et politique pour obtenir ce qu'elles désirent. L'OMC est le seul instrument en mesure de protéger David contre Goliath. Pour les membres africains, au vu de la diversité d'économies relativement plus faibles qui les composent, il est donc primordial de soutenir un cadre commercial multilatéral fort. Ceci veut dire également que l'Afrique a l'obligation spéciale de garantir la survie de ce cadre.

Plus important encore, chaque pays, chaque coalition, est tenu de réfléchir à la contribution qu'il peut apporter pour sauvegarder le système, au lieu de s'efforcer de dicter aux autres ce qu'ils devraient faire. Les membres africains - comme l'ensemble des membres de l'OMC - devraient examiner en profondeur ce que la libéralisation et les règles multilatérales représentent pour eux. Nous devons considérer la libéralisation et la réforme intérieure comme quelque chose que nous faisons pour nous-mêmes, plutôt que comme des « concessions » offertes aux autres. Nous devrions percevoir le système commercial multilatéral comme un instrument qui accompagne nos propres réformes de manière optimale, et non comme un instrument pour réformer les autres. Toutes les études économiques montrent que la majeure partie des avantages engrangés par un pays en cas de succès du cycle de Doha résultera des réformes intérieures qu'il implique plutôt que de l'ouverture de nouveaux marchés à l'étranger.

En second lieu, l'Afrique devrait examiner de manière critique ce qui - dans le cadre juridique existant - est plus propice à son développement durable et ce qu'il y a lieu de changer. Le défi, pour l'Afrique, c'est de diversifier sa base industrielle et de services, de créer des emplois pour sa population croissante et de rehausser la valeur ajoutée locale. Une politique industrielle et de services orientée vers l'extérieur a été la base du développement de tous les grands pays développés et émergents. La plupart de ces pays ont eu recours à des politiques industrielles et à des protections - dont beaucoup sont aujourd'hui bannies - pour établir leur infrastructure nationale d'industries et de services. Ils n'ont eu recours et n'ont adhéré au libre-échange que lorsqu'ils étaient suffisamment compétitifs et qu'ils avaient besoin de marchés extérieurs pour élargir leur production.

Il est légitime de douter que les règles actuelles prennent en compte les difficultés spéciales rencontrées par les derniers venus dans le marché international. Il est urgent de déterminer quel environnement international est le plus à même de faciliter leur intégration dans le système de production mondial et ce que cela représente pour le cadre réglementaire multilatéral. Une telle démarche supposerait également que l'Afrique identifie les réformes internes nécessaires pour garantir la diversification de ses économies et la préservation des avantages découlant de la transformation au sein des frontières nationales et/ou régionales.

Une nouvelle approche de négociation pour les pays africains

Un réexamen mènerait les pays africains à une stratégie de négociation très différente de celle qu'ils mettent en œuvre aujourd'hui :

-          L'importance des produits primaires (coton, sucre, etc.) diminuerait au profit de processus de production à plus forte valeur ajoutée;

-          Les négociations sur les services et l'investissement occuperaient une place plus importante;

-          Les exemptions aux règles et « le Tour gratuit » seraient remplacés par l'appel à de nouvelles règles prenant pleinement en compte les besoins de développement à long terme de l'Afrique;

-          L'approche mercantiliste céderait la place à une approche axée sur la réforme pour le développement et sur le pouvoir d'achat ;

-          Le pouvoir de négociation des membres africains serait fortement rehaussé car ils contracteraient des engagements au lieu de se contenter de demander aux autres d'en prendre, devenant ainsi des partenaires à part entière dans les négociations.

Avec une participation minimale des pays africains dans le commerce mondial, n'importe laquelle de leurs concessions a peu de valeur pour leurs partenaires commerciaux. Néanmoins, il ne faudrait pas sous-estimer l'importance de cette approche. Les grands partenaires commerciaux prennent conscience du fait que l'obstacle majeur à l'accroissement de leurs exportations vers les pays africains, ce n'est pas l'accès au marché, mais le manque de pouvoir d'achat de ces pays. Un système qui contribue au développement de l'Afrique répond donc également à leurs intérêts nationaux.

L'Afrique ne peut à elle seule peut redynamiser le système multilatéral : la bonne volonté et la collaboration de tous les membres de l'OMC sont nécessaires. Il serait difficile pour les grandes puissances de ne pas répondre à un engagement clair de l'Afrique d'intégrer le marché mondial et de contribuer de manière positive à la préservation du cadre réglementaire multilatéral. Après tout, la menace économique qui pèse sur le propre développement des pays africains est - à ce stade - minimale. En outre, les concessions des grandes puissances en faveur de l'Afrique sont peu coûteuses pour leurs économies.

La décision en faveur de l'accession des PMA  obtenue lors de la conférence ministérielle de l'OMC de 2011 fournit un signe positif sur ce qu'une nouvelle stratégie pourrait réaliser: la demande en ce sens des PMA ne remettait en cause ni la nécessité de procéder à des réformes pour devenir membre de l'OMC, ni l'approche multilatérale (c'est-à-dire les aspects de la réforme de la politique commerciale). La plupart des nouveaux adhérents sont conscients du fait que des réformes sont nécessaires non seulement pour entrer dans le club, mais aussi pour leur propre intégration à l'économie mondiale. L'objectif de la demande des PMA était de mieux centrer les négociations bilatérales pour l'accès au marché sur leurs besoins de développement et de restreindre le caractère arbitraire des demandes bilatérales d'accès au marché - sur la base d'intérêts commerciaux à court terme - et l'imprévisibilité de la configuration actuelle.

Cette approche réaliste et équilibrée a été fructueuse. Les membres de l'OMC ont donné un mandat fort pour l'élaboration de critères clairs dans un bref délai, en vue de rendre la décision opérationnelle, admettant ainsi que le processus en place jusqu'alors était peu satisfaisant.

Conclusion

Le système commercial multilatéral traverse actuellement une crise profonde dont les causes sont multiples. Ses effets se font le plus fortement ressentir sur les pays pauvres, car ceux-ci ont besoin du cadre multilatéral pour développer leurs relations économiques avec des partenaires externes. Cet article fait valoir que les pays africains à eux seuls ne résoudront pas la crise, mais que ces pays ont la possibilité d'adopter une nouvelle stratégie de négociation qui serait bénéfique tant pour eux que pour le système lui-même. Si le système commercial multilatéral était perçu comme un instrument qui accompagne de manière optimale les propres réformes d'un pays, plutôt qu'il ne réforme les autres, l'approche des négociations en serait transformée. Les membres africains de l'OMC deviendraient des partenaires proactifs, prêts à souscrire à des engagements qui ont un sens pour leur développement. Ils seraient donc en position de force pour exiger des engagements de la part d'autres membres, y compris la mise en place de règles qui répondent aux difficultés spéciales des nouveaux arrivants sur le marché international. Cette approche proactive, pragmatique et équilibrée est plus susceptible d'engendrer des résultats, comme la récente décision ministérielle sur l'accession des PMA l'a montré.

L'auteur : Nicolas Imboden est Directeur exécutif d'IDEAS Centre, une association à but non-lucratif qui fournit aux pays en développement des conseils sur la politique commerciale.

1  À l'OMC, la plupart des accords sont signés par tous les membres. Cependant, plusieurs d'entre eux, appelé « accords plurilatéraux », sont signés par un groupe restreints de pays, comme par exemple le récent Accord sur les marchés publics.

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