L’OMC entre intérêts commerciaux et logiques politiques : quelles leçons peut-on retenir de Bali ?

17 Mars 2014

L’honneur est sauf pour l’OMC. Même si tous acceptent que l’accord de Bali est de portée très limitée, sa conclusion a permis à l’institution multilatérale de  sortir la tête de l’eau et de revoir l’avenir avec plus d’optimisme. Certains pays ont eu ce qu’ils sont venus chercher. C’est le cas de l’Inde. D’autres n’ont rien perdu. Ce sont les pays développés et les grands pays en développement. D’autres en fin, sont rentrés comme ils sont venus à Bali : sans illusions. Ce sont les pays africains et les PMA.

Je ne m’attarderai pas non plus sur ses retombées. On estime en général que la conclusion de l’accord sur la facilitation des échanges devrait accroitre le PIB mondial d'environ 1000 milliards de dollars, soit 600 milliards pour les pays émergents et 400 milliards pour les pays développés et  créer 21 millions d'emplois dont 18 millions dans les pays émergents et 3 millions dans les pays développés.
Je voudrais plutôt m’intéresser aux leçons que l’on peut tirer de l’accord et des conditions qui ont permis sa conclusion. Les pays membres de l’OMC ont répété inlassablement durant tout le processus préparatoire de Bali qu’un échec de la 9ème Conférence ministérielle serait lourd de conséquence pour le multilatéralisme qui était visiblement au pied. La peur d’un échec a poussé les Membres à la retenue. Les qualités de diplomate du Directeur général de l’OMC et la magie de Bali ont fait le reste. Quelles leçons peut-on donc tirer de ce succès limité ?
L’accord de Bali ouvre la voie, mais le chemin sera long et sinueux


En clôturant les travaux, le Directeur général de l’OMC  a affiché son optimisme : « tous les pays membres ont agi ensemble. Nous avons remis l'adjectif « mondial » dans le sigle de notre organisation (…) Nous sommes de retour aux affaires [...] Bali n'est qu'un début ».  Force est cependant de reconnaitre que le reste du chemin sera plus complexe car on rentre dans le noyau dur des questions les plus controversées. La logique du séquençage des négociations en objets simples et la constitution de paquets plus facilement « adoptables » a permis de conclure l’accord de Bali. On dit souvent que les fruits les plus bas de l’arbre sont plus faciles cueillir. Les sujets du paquet de Bali peuvent être considérés comme des «  Low hanging-fruits ». La phase post Bali devra créer les conditions pour la montée vers le sommet de l’arbre afin de terminer la récolte. Et ce ne sera pas simple car l’accord de Bali ne représente qu’environ 10 pour cent des sujets du Cycle de Doha.
Le pouvoir des pays émergents se confirme


Qu’ils agissent sur la scène ou en coulisse, les pays émergents ont fini de montrer que plus rien ne se fera à l’OMC  sans leur bénédiction. L’ère où les Etats-Unis et l’Union européenne faisaient la pluie et le beau temps à l’OMC est définitivement derrière nous. L’Inde l’a prouvé en surfant littéralement sur les négociations à Bali, entretenant une sorte de psychodrame qui a suscité l’admiration des pays en développement face une détermination assumée jusqu’au bout, mais aussi de l’impatience des pays développés. L’Inde a porté la revendication du G33 sur l’agriculture. Sa  stratégie du bord du gouffre qui, à plusieurs fois, a conduit la Conférence tout prêt d’un échec a fini par payer. Elle a obtenu le droit de constituer des stocks alimentaires de denrées de base. Son objectif était de pouvoir faire face à une volatilité des prix et subvenir aux besoins alimentaires de ses millions de pauvres, urbains comme ruraux, sensibles aux évolutions brutales de prix. Certes, les calculs politiques liés aux élections de 2014 en Inde ne sont pas étrangers au comportement de ce pays. Mais c’est de bonne guerre. On sait déjà que les années électorales ont toujours eu des influences explicites ou diffuses sur les positions de négociation de nombreux pays développés au premier rand desquels se trouvent les Etats-Unis.
Des pays en développement comme le Brésil et l’Argentine ont eu une position relativement conciliante. Pour le cas du Brésil, non seulement le compromis ne le gêne pas, bien au contraire, mais la victoire de  Roberto Azevêdo, son ancien Ambassadeur  devenu Directeur général de l’OMC n’est pas sans le remplir de fierté. La Chine était aussi très attendue. Mais elle n’a pas dérogé à sa stratégie à  l’OMC consistant à ne pas faire de vagues tout en défendant ses intérêts bien compris.  Rien ne peut plus se faire à l’OMC sans elle, au regard de son statut de premier marchand du monde. Mais elle n’assume pas encore le leadership attendue d’elle, comme les Etats-Unis et l’UE l’ont fait durant les cycles du GATT.
La fragmentation du multilatéralisme et l’éclatement des chaines de production


Le blocage des négociations à l’OMC ces dernières années n’a pas empêché le commerce mondial de croître à un rythme remarquable en dépit des crises successives. Deux facteurs peuvent expliquer cette évolution. Le premier est la fragmentation du multilatéralisme et le développement  dans ses marges d’accords commerciaux régionaux à l’intérieur desquels les membres s’accordent des préférences commerciales et organisent leurs échanges. En 2011, plus de 300 accords commerciaux régionaux (ACRs) ont été dénombrés. Et tous les pays membres de l’OMC sont aussi membres d’au moins un ACR. Face à la difficulté d’obtenir un consensus à 160, la stratégie des ACRs semble être une « alternative pragmatique ». Ces ACRs réduisent les obstacles commerciaux entre un nombre limité de partenaires. Ce qui correspond à l’un des objectifs de l’OMC. Mais en instituant une situation de discrimination entre membres de l’OMC, ils contredisent aussi l’un des principes fondateur du multilatéralisme, ce qui  les rend inefficaces.
Et les choses ne semblent pas s’arranger pour l’OMC puisque deux méga-ACR sont actuellement en cours de négociation et leur conclusion pourrait modifier profondément et durablement la physionomie actuelle du système commercial multilatéral. Il s’agit de l’Accord transatlantique pour le commerce et l’investissement (ATCI) entre les Etats-Unis et l’Union européenne et l’Accord de Partenariat Transpacifique (ATP) qui réunit l’Australie, Brunei, le Canada, le Chili, le Japon, la Malaise, le Mexique, la Nouvelles Zélande; le Pérou; Singapour, les USA et le Vietnam.
Le second facteur porte sur les chaines de production internationales qui ont connu une complexification croissante ces dernières années. La valeur ajoutée d'un produit spécifique se répartit  entre plusieurs pays quelques fois entre plusieurs continents à l’intérieur d’une même firme. La containérisation du transport mondial et le développement rapide des moyens de communication ont facilité le développement de chaînes de valeurs mondiales qui semblent s’autonomiser de plus en plus, donnant l’impression qu’elles peuvent même se passer d’une organisation multilatérale.

A l’OMC on ne récolte que ce que l’on a semé


Jusqu’au moment où ils quittaient Bali, de nombreux délégués africains et représentants de PMA se sont demandés ce qu’ils pourraient bien présenter comme gains à leur retour. Qu’est ce qu’on a gagné ? M’ont demandé de nombreux délégués africains. A vrai dire, j’avais moi-même du mal à répondre à cette question. Je me suis le plus souvent limité à leur dire qu’ils ont au moins contribué à « sauver l’OMC » et que l’accord conclu maintiendrait l’espoir de voir les discussions se poursuivre après Bali et déboucher, peut-être, sur quelques avantages pour eux. De plus, la non conclusion d’un accord à Bali maintiendrait à coup sûr le statu quo actuel qui est loin d’être à l’avantage des pays en développement et des pays africains en particulier. Ces derniers l’avaient d’ailleurs reconnu en partie lorsqu’ils ont affirmé à Addis Abeba, à l’occasion de la Conférence des Ministres du Commerce du L’Union Africaine préparatoire de Bali, que le désintérêt à l’égard du Programme de Doha pour le Développement érodera les modestes progrès réalisés pour une meilleure intégration des pays africains dans le système commercial multilatéral.
Les pays africains avaient des positions très claires avant la conférence ministérielle. Deux mois avant Bali, ils avaient déclaré à propos de la facilitation des échanges que  l’obligation pour les pays en développement et les pays les moins avancés de mettre en œuvre l’accord sur la facilitation du commerce devrait être fondée sur l‘acquisition de capacités de mise en œuvre, y compris à travers l’acquittement, de la part des pays développés, de leur obligation de fournir une assistance technique et financière contraignante, nouvelle et à long terme.  Cette position n‘a pas été défendue à Bali.

Sur le coton par exemple,  les ministres africains avaient exigé la résolution définitive de ce dossier sur la base des acquis « contenus dans le projet de modalités sur l'agriculture du 6 décembre 2008 » et ont lancé « un appel à tous les membres de l'OMC pour le règlement diligent de cette question, conformément au mandat de Hong Kong de décembre 2005 ». A cette fin, ils avaient aussi demandé l’adoption d’une décision à Bali sur la base des propositions faites par le C4. A l’arrivée, ils n’ont eu droit qu’à une généreuse déclaration.

Nous savons déjà tous que les négociations commerciales internationales sont loin d’être un jeu d’enfants. La détermination de l’Inde à défendre ses intérêts en dépit du risque que sa posture faisait courir à la conférence ministérielle est la preuve que ceux qui ne comptent que sur la générosité des autres pour obtenir gain de cause sont encore dans l’illusion d’un monde bien différent de la réalité. Cuba et les pays de l’ALBA ont aussi montré, avec leur retentissante sortie de la dernière minute, que les logiques politiques et le rapport de force sont en réalité le moteur des négociations. Si l’Afrique toute entière, comme un seul homme et d’une seule et même voix avait dit, à la suite de l’Inde, qu’il n’y aurait aucun compromis tant que ses demandes de longue date inlassablement répétées ne seraient pas prises en compte, cela aurait créé sûrement un séisme difficile à ignorer. Mais nous savons tous que cela demande un leadership politique et une unité que l’Afrique n’a pas. La preuve, dans la Déclaration adoptée à Addis-Abeba le 25 octobre 2013, les Ministres du commerce de l’Union Africaine s’étaient engagés «  à parler d’une seule voix » sur les questions figurant dans leur Déclaration. Hélas à Bali, on a entendu autant de voix que de drapeaux.

Auteur : Cheikh Tidiane DIEYE est directeur du Centre Africain pour le Commerce, l’Intégration et le Développement (Enda CACID), Dakar, Sénégal.

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