La centralité du développement dans l'après-Nairobi

30 Mars 2016

Après les résultats obtenus lors des conférences ministérielles de Bali puis de Nairobi, l’OMC doit continuer à mettre le commerce au service du développement des pays les plus défavorisés.

 

De retour sur le continent qui l'a vue naître il y a vingt ans, l'OMC a adopté lors de sa dixième conférence ministérielle, qui s’est tenue à Nairobi en décembre 2015, un paquet de décisions qui témoigne de sa capacité à répondre aux besoins de développement des pays les plus pauvres, notamment africains. Les 162 membres de l'OMC ont envoyé un signal fort : celui de leur engagement à aider les économies les plus vulnérables à atteindre leurs objectifs de développement. L'enjeu est à présent de consolider les succès et de s'accorder sur la manière de conclure les sujets en suspens du cycle de Doha, le cycle de négociations actuel initié en 2001.
 

Les acquis de Nairobi et de Bali

À Nairobi, les pays africains sont parvenus à concrétiser certaines de leurs demandes. Le paquet de Nairobi comprend notamment des mesures pour éliminer les subventions à l'exportation des produits agricoles, une demande de longue date portée par les pays en développement (PED). Cette décision répond à l'une des cibles des nouveaux Objectifs de développement durable (ODD) de l'ONU, qui ont été adoptés en septembre dernier. Les ministres sont également convenus de décisions qui offriront aux pays les moins avancés (PMA) de nouvelles opportunités d’exportation de marchandises (y compris le coton) et services vers les pays développés et en développement, tout en leur permettant de bénéficier de règles plus souples. Ceci constitue une avancée considérable pour l'Afrique, qui abrite 32 des 49 PMA.

Le succès de Nairobi intervient juste deux ans après la conférence ministérielle de Bali qui a donné naissance, en décembre 2013, à un nouvel Accord sur la facilitation des échanges (AFE) – le premier amendement des règles du commerce mondial depuis 1994. Depuis Bali, l'Afrique a plus que jamais un rôle déterminant à jouer dans la mise en œuvre de l'AFE, qui requiert une ratification par deux tiers des 162 membres de l’organisation. Sachant que plus d'un quart des membres de l'OMC sont des pays africains, l'Afrique peut faire pencher la balance. Dix pays africains ont déjà ratifié l'AFE. Il est important que les autres leur emboîtent le pas très prochainement, compte tenu du rôle que l'accord peut jouer pour faciliter l'intégration économique du continent. En rationalisant et en standardisant les formalités douanières et à la frontière, l’accord contribuera à réduire les coûts des échanges commerciaux – en accélérant le flux des marchandises –, à améliorer la capacité de l'Afrique à faire du commerce, tant sur le plan régional que mondial, et à attirer l'investissement.

Une fois l'accord mis en œuvre, on estime que le nombre de nouveaux produits exportés par les pays en développement (PED) augmentera de 20 pourcent, un chiffre qui monte à 36 pourcent s’agissant des PMA. On estime également que les coûts des échanges commerciaux connaîtront une baisse spectaculaire de plus de 16 pourcent dans les PED. De cet accord, les entreprises africaines peuvent espérer des économies considérables. L'AFE prévoit aussi un appui sur le terrain pour aider les PED à le mettre en œuvre, faute de quoi ceux-ci ne seront pas tenus de le faire. Cette condition constitue une innovation dans l'histoire de l'OMC.
 

L’OMC, le développement, et l’Afrique

La mission de l'OMC est de contribuer à l’ouverture des échanges au bénéfice de la croissance, de l'emploi et du développement. Son système fondé sur des règles couvre 98 pourcent du commerce mondial et contribue à rendre les échanges plus prévisibles. L'OMC favorise également le dialogue entre les partenaires commerciaux mondiaux et les aide à régler leurs litiges en matière de commerce. L'Organe de règlement des différends – qui a célébré son 500ème différend en 20 ans – jouit d'un dynamisme et d'une efficacité inégalés. Depuis sa création en 1995, 55 gouvernements ont frappé à la porte de l'OMC et 34 l'ont rejointe après avoir négocié les termes de leur accession avec les membres. Le fait marquant, c'est qu'ils sont tous des PED ou des PMA. L'OMC est une organisation inclusive, qui aide aussi ses membres les plus pauvres à améliorer leurs capacités commerciales par le biais d'une assistance technique.

Mais la lente progression des négociations du cycle de Doha a poussé les pays à explorer de nouvelles options, telles que les négociations d'accords régionaux. Bien que ces initiatives soient positives, l'OMC est le seul garant du principe de consensus qui permet aussi de servir les intérêts des plus pauvres. Faire partie du système commercial multilatéral, c'est pour chaque pays africain l'assurance d'avoir une voix à la table des négociations. Une voix qui est moins évidente à faire entendre dans d'autres instances commerciales qui sont, par nature, exclusives. La participation des pays africains aux initiatives plurilatérales est minimale, voire inexistante. Seules les discussions multilatérales peuvent aborder efficacement les problèmes de développement les plus complexes, comme celui des subventions agricoles. Les accords multilatéraux tissent de nouveaux liens commerciaux, tandis que les accords commerciaux régionaux sont souvent scellés pour renforcer des relations commerciales préexistantes. À vouloir tout régler dans des forums régionaux ou plurilatéraux, on court le risque de marginaliser les PED et les PMA.

Plusieurs défis spécifiquement africains appellent des actions de la part du système commercial multilatéral et des acteurs africains. Le premier est l'insertion dans des chaînes mondiales de production et l'exploitation d'avantages comparatifs. Une piste pourrait être d'aborder la question épineuse de la progressivité des droits de douane, un processus selon lequel les pays développés appliquent des droits plus élevés pour les produits finis. Cette voie permettrait aux PED de créer de l’emploi en ajoutant de la valeur à leurs exportations. D'une manière générale, les pays africains doivent améliorer le climat des affaires, réduire les délais d’importation et d’exportation, et améliorer les infrastructures liées au commerce. Ils doivent aussi poursuivre leurs efforts en matière d’intégration régionale.

L'OMC a un rôle à jouer, notamment en aidant à réduire les coûts du commerce par le biais de l’ouverture des échanges, c’est-à-dire l’élimination progressive des obstacles au commerce. La mise en œuvre de l'AFE peut également aider le continent à accroître sa compétitivité commerciale. L'Afrique doit également puiser dans ses ressources, notamment sa démographie, pour stimuler une croissance créatrice d'emplois, tout en mettant l'accent sur la formation. Si l'Afrique parvient à saisir cette opportunité pour appréhender ses défis, les retombées économiques peuvent être considérables.

D'autres outils sont à la disposition des pays africains. À Nairobi, les ministres ont prorogé le mandat du Cadre intégré renforcé (CIR), un programme qui vise à aider les PMA à utiliser le commerce comme un instrument de croissance économique et de lutte contre la pauvreté. À cette occasion, une enveloppe de 90 millions de dollars a été annoncée par quinze pays donateurs, dont l'Union européenne. Le partenariat créé autour du CIR œuvre à intégrer le commerce dans les stratégies nationales de développement, à développer les structures nécessaires à la coordination de l'assistance technique liée au commerce et à renforcer la capacité des PMA de faire du commerce. Les études montrent que chaque dollar investi dans l’aide pour le commerce — dont le CIR fait partie — génère environ 20 dollars d’exportations pour les PMA.
 

Quelles perspectives d’avenir ?

Les conférences ministérielles de Bali et de Nairobi attestent d’un certain dynamisme de la fonction négociatrice de l'OMC. Mais à présent, quel cap donner aux négociations ? Aucun Membre ne remet en question l'importance de clore les questions en suspens du cycle de Doha relatives au développement, comme par exemple l’agriculture (en particulier les subventions internes), les subventions à la pêche et l’accès aux marchés pour les produits industriels et les services. Cependant, ils n'ont pu s'entendre sur la nouvelle structure à donner aux négociations. Certains souhaiteraient engager des discussions sur des sujets qui ne figurent pas dans le Programme de Doha pour le développement et les pourparlers entre les ministres à ce sujet ont débuté à Nairobi en décembre.

Les débats entre les membres ces prochains mois seront aussi probablement animés par la question de la différentiation. Ce thème est apparu au cours des dernières décennies suite à la redéfinition des forces et influences économiques à l'échelle mondiale. Depuis, plusieurs discours appellent à une redéfinition des rapports entre les acteurs, qui suppose une réflexion sur la place des pays émergents dans le système commercial multilatéral. Dans quelle mesure ceux-ci doivent-ils bénéficier de flexibilités? Doivent-ils être soumis au même principe de réciprocité que les pays développés qui ont convenus de s'ouvrir mutuellement aux échanges internationaux ? L'absence de vision commune sur ces questions a très largement compliqué la tâche des négociateurs dans le cadre du cycle de Doha.

Les mois à venir devraient donc déterminer la direction que souhaitent prendre les membres en matière de négociations commerciales. Nous connaîtrons alors le nouveau dosage entre les questions en suspens du cycle de Doha relatives au développement et l'introduction éventuelle de nouvelles questions. Cette période qui s'ouvre s’annonce riche du point de vue de l’agenda commercial multilatéral, et une participation active des pays africains aux pourparlers est essentielle. Chaque décision prise à l'OMC résonne en Afrique. Historiquement, ceci a été mis en évidence par le rôle qu'a joué le commerce dans la lutte contre la pauvreté. Il a contribué à réduire l'extrême pauvreté de moitié, selon l'un des Objectifs du millénaire pour le développement fixés par l'ONU. Et il figure parmi les cibles de plusieurs des nouveaux Objectifs de développement durable (ODD). L'OMC doit continuer à mettre le commerce au service du développement des pays les plus défavorisés.

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