La réforme des subventions aux combustibles fossiles : une nouvelle mission pour l’OMC ?

7 Décembre 2017

Un groupe de pays s’intéresse à la manière dont les instruments commerciaux, y compris dans le contexte de l’OMC, peuvent soutenir les efforts dans l’optique d’une réforme des subventions aux combustibles fossiles. 


Sans être un point de négociation à l’heure actuelle, des efforts sont en cours dans le cadre de l’OMC pour stimuler des discussions sur la réforme des subventions aux combustibles fossiles. Un groupe informel de pays ne faisant pas partie du G20, appelés les « Amis de la réforme des subventions aux combustibles fossiles » (les « Amis »), a préparé une déclaration à cette fin, qui est en train d’être distribuée pour réunir autant de soutien que possible avant un lancement prévu lors de la Onzième conférence ministérielle à Buenos Aires.

Alimentées par les travaux réalisés dans différents cadres plurilatéraux et multilatéraux, par la forte baisse des cours mondiaux du pétrole et par les négociations de l’OMC sur les subventions à la pêche, en plus de l’adoption des Objectifs de développement durable (ODD) des Nations unies et de l’Accord de Paris sur les changements climatiques, les discussions se sont intensifiées ces deux dernières années sur le rôle de l’OMC dans la réforme des subventions aux combustibles fossiles. En règle générale, les notifications de subventions au titre de l’accord de l’OMC sur les subventions et les mesures compensatoires (ASCM en anglais) accusent un retard significatif et manquent souvent de précision sur les régimes de subventions aux combustibles fossiles, entre autres problèmes. Il n’y a pas non plus d’accord sectoriel en place pour réglementer ce type de soutien public, à la différence des règles en vigueur sur les subventions agricoles au titre de l’Accord sur l’agriculture.

Malgré les divergences de vues qui existent au niveau de l’OMC sur les raisons et les manières de s’attaquer aux subventions aux combustibles fossiles , il y a de plus en plus d’indications que ce sujet pourrait apparaître à l’ordre du jour des négociations commerciales.
 

Les subventions aux combustibles fossiles : aspects économiques et environnementaux

Toutes les grandes économies subventionnent l’exploration, le traitement et l’utilisation des énergies fossiles. Au niveau mondial, le montant total des dépenses publiques consacrées aux subventions à la production et à la consommation est estimé par le Fonds monétaire international (FMI) à 333 milliards US$ par an. Si on y ajoute les coûts externes, ce chiffre passe à 5 300 milliards US$. Cette énorme différence dans les estimations et les chiffres s’explique par l’absence d’un cadre de définition, de mesure et de reporting qui soit largement accepté et utilisé. Quel que soit l’écart, les subventions aux combustibles fossiles imposent manifestement un fardeau important sur les budgets publics et détournent des ressources financières d’autres priorités, comme la santé ou l’éducation. De plus, les subventions aux combustibles fossiles contribuent souvent à renforcer les inégalités entre riches et pauvres et peut être source de graves distorsions dans l’économie mondiale.

D’un point de vue environnemental, ces subventions sont un important facteur qui contribue au changement climatique. Elles encouragent l’extraction et la consommation excessive d’énergies fossiles, qui représentent plus de 90 pourcent des émissions de gaz à effet de serre. En retardant le passage aux énergies propres, elles ne font qu’aggraver le problème du climat. La pollution de l'air qu'elles entraînent est également source de nombreux risques pour la santé.

Les dommages causés à l’environnement, les gaspillages économiques et les effets négatifs du subventionnement des combustibles fossiles sur le développement social vont à l’encontre des objectifs communs de développement durable inscrits dans le Programme de développement durable à l’horizon 2030, ainsi que préambule de l’Accord de Marrakech instituant l’OMC. Il compromet également les efforts visant à maintenir la hausse des températures en-dessous de l’objectif fixé par l’Accord international de Paris sur le climat. Cet objectif est de 2˚C au-dessus des niveaux préindustriels, et des scientifiques de renom prédisent que ce niveau pourrait avoir un impact environnemental dévastateur, marqué par des événements climatiques extrêmes et d’autres catastrophes naturelles provoquées par le changement climatique.


La dynamique de réforme au niveau international

Bien qu’il n’existe pas d’engagement juridiquement contraignant au niveau mondial sur les subventions aux combustibles fossiles, plusieurs forums internationaux ont inscrit cette question à leur ordre du jour et pris des engagements volontaires pour réguler leur utilisation ces dernières années.

Lors du Sommet de Pittsburg en 2009, la coalition du G20, composée des principales économies développées et émergentes, s’est engagée à « éliminer progressivement et rationnaliser à moyen terme les subventions inefficaces aux combustibles fossiles tout en apportant un soutien ciblé aux plus pauvres ». Les membres du G20 ont mis en place un processus d’examen par les pairs, mis en œuvre par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), en vue d’améliorer la transparence sur les subventions aux combustibles fossiles. L’Allemagne et le Mexique sont les deux derniers pays à avoir été soumis à ce processus. Leur examen par les pairs a été publié et examiné en novembre dernier lors des pourparlers annuels des Nations unies sur le climat, faisant suite à celui des États-Unis et de la Chine en 2016.

En 2009, les 21 membres du groupe de coopération économique Asie-Pacifique (APEC en anglais) ont adopté un engagement similaire d’élimination progressive des subventions aux combustibles fossiles, prévoyant eux aussi des examens par les pairs. De son côté, le G7 a déclaré dans son communiqué de 2016 que ses membres « restaient attachés à l’élimination des subventions inefficaces aux combustibles fossiles et encourageaient tous les pays à faire de même d’ici 2025 ».

Depuis sa création en 2010, le groupe des « Amis » s’est engagé à éliminer progressivement les subventions aux combustibles fossiles et a défendu l’idée d’une réforme des subventions aux combustibles fossiles au moyen de déclarations politiques, de recherches et de séminaires. En décembre 2015, le groupe a lancé un communiqué en marge de la conférence annuelle des Nations unies sur le climat à Paris (France), qui appelle la communauté internationale à « intensifier ses efforts en vue d’une élimination progressive des subventions aux énergies fossiles par le biais […] de la transparence des politiques, de réformes ambitieuses et d’un soutien ciblé aux plus pauvres ». Cette déclaration a depuis lors reçu le soutien de 43 pays et de milliers d’entreprises.

L’adoption de l’Accord de Paris sur les changements climatiques et des ODD a intensifié la dynamique en faveur d’une réforme des subventions aux combustibles fossiles. L’article 2.1.c de l’Accord de Paris engage les parties à « [rendre] les flux financiers compatibles avec un profil d’évolution vers un développement à faible émission de gaz et résilient aux changements climatiques », et 13 parties ont soumis des plans nationaux d’action climatique mentionnant une réforme des subventions aux combustibles fossiles, tandis que l’ODD 12.C appelle à « rationaliser les subventions aux combustibles fossiles qui sont source de gaspillage ».

Il n’existe pas pour le moment d’instrument juridiquement contraignant qui oblige à rendre compte de ces engagements, ni de cadre permettant de réguler effectivement l’utilisation des subventions aux combustibles fossiles. L’idée que l’OMC vienne combler ce vide bénéficie depuis peu d’un soutien croissant de la part de différents pays.


S’appuyer sur la dynamique de Bonn

Lors de la conférence des Nations unies sur le climat de cette année, qui s’est déroulée à Bonn, la Nouvelle-Zélande, l’une des forces motrices du travail des « Amis », a défendu l’idée que l’OMC assume un rôle dans la réforme des subventions aux combustibles fossiles (RSCF).

Dans son allocution, le ministre néo-zélandais des peuples du Pacifique, William Sio, a déclaré que « la Nouvelle-Zélande souhaiterait que l’Organisation mondiale du commerce accorde davantage d’attention à la RSCF. Nous pensons que la politique commerciale peut et doit répondre aux défis environnementaux mondiaux ».

Des appels à une action de l’OMC en vue d’établir des disciplines applicables aux subventions aux combustibles fossiles ont également été faits dans le cadre de différents panels et groupes de l’OMC, notamment en juin 2017.

Dans le but d’attirer l’attention des membres de l’OMC sur la réforme des subventions aux combustibles fossiles et d’encourager un dialogue sur cette question au sein de l’organisation, les « Amis » s’associeront à la Nouvelle-Zélande et à la Finlande pour organiser un événement en marge de la CM11. Ils appelleront à une participation et un soutien de haut-niveau pour leur déclaration sur le rôle de l’OMC pour faire avancer les discussions relatives à d’éventuelles disciplines sur l’utilisation des subventions aux combustibles fossiles.

À l’origine d’une initiative de l’Union européenne visant à encourager un dialogue sur le rôle du commerce dans la régulation des subventions aux combustibles fossiles, la France fait également pression pour que cette question soit inscrite à l’ordre du jour du Comité de l’OMC sur le commerce et l’environnement.


Les motivations de l’initiative

Les partisans d’une réforme des combustibles fossiles dans le contexte de l’OMC indiquent qu’il existe des raisons à la fois commerciales et environnementales derrière cette démarche.

Les subventions aux combustibles fossiles peuvent être source de distorsion des échanges. La distribution de subventions aux producteurs de biens commerciaux tels que le pétrole, le gaz et le charbon, est susceptible de fausser la concurrence entre les producteurs de différents pays, ainsi qu’entre les différentes sources d’énergie. L’impact peut également s’étendre aux industries en aval dans lesquelles l’énergie est un intrant majeur, et donc un facteur de coût. Les subventions aux combustibles fossiles affectent également la concurrence entre combustibles fossiles et énergies propres, réduisant la compétitivité de ces dernières et détournant l’investissement des sources d’énergie propre.

Les motivations environnementales se rattachent aux répercussions des subventions aux combustibles fossiles sur le climat, car ces subventions encouragent la production et l’utilisation d’énergies qui contribuent au réchauffement climatique tout en retardant l’adoption généralisée des énergies propres.

Même en l’absence de distorsion des échanges, certains partisans d’une réforme des subventions aux combustibles fossiles voient un intérêt à évoquer la question au niveau de l’OMC. Certains soutiennent ainsi que les subventions aux combustibles fossiles devraient faire l’objet de disciplines ne serait-ce qu’en raison de leur impact environnemental et soulignent que le préambule de l’Accord de Marrakech instituant l’OMC fait explicitement état de la nécessité de « protéger et préserver l’environnement ».

Ils affirment que l’OMC offrirait un cadre adapté à la mise en place de disciplines relatives aux subventions aux combustibles fossiles en raison de la structure institutionnelle qu’elle apporte aux négociations, de ses mécanismes de surveillance et d’application, comme par exemple le Mécanisme d’examen des politiques commerciales et la fonction de règlement des différends, ainsi que de son expérience en matière de négociations concernant des subventions sectorielles. Ils citent par exemple l’expérience des négociateurs dans le domaine des subventions à l’agriculture et à la pêche, bien que les efforts en cours visant à actualiser les règles sur le soutien interne à l’agriculture et à négocier de nouvelles interdictions relatives aux subventions à la pêche qui ont des effets préjudiciables se sont avérés laborieux en pratique.

Les spécialistes indiquent qu’il existe plusieurs options pour réguler l’utilisation des subventions aux combustibles fossiles dans le cadre de l’OMC. Ces options comprennent notamment l’utilisation des mécanismes existants de transparence et de notification, dans le cadre par exemple de l’ASCM ou du Mécanisme d’examen des politiques commerciales, des initiatives plurilatérales de réforme, une révision de l’ASCM ou la négociation d’un nouveau cadre juridique. Le choix dépendra du niveau d’ambition et des raisons retenues pour s’engager dans cette voie.


La réforme des subventions aux combustibles fossiles et l’OMC : premières étapes

La réforme des subventions aux combustibles fossiles ne figure pas à l’ordre du jour officiel des négociations de l’OMC. Des travaux supplémentaires ainsi qu’une volonté politique solide seront nécessaire pour en faire un sujet de négociation, et emporter notamment l’adhésion des pays fortement tributaires des énergies fossiles, tout en répondant aux questions qui se posent depuis longtemps à l’OMC au sujet de l’élargissement des mandats de négociation existants pour y inclure de nouveaux sujets.

Un certain nombre d’engagements internationaux ont toutefois renforcé la dynamique en faveur de disciplines relatives aux subventions aux combustibles fossiles. L’idée que l’OMC, avec sa fonction de négociation, ses dispositions de surveillance, d’application et de respect des règles et sa longue expérience en matière d’initiatives relatives aux subventions sectorielles, puisse offrir un cadre institutionnel adapté pour transformer les engagements en actions réelles est en train de susciter une adhésion croissante. La déclaration prévue des « Amis » lors de la CM11 pourrait s’avérer une première étape concrète dans ce sens, bien que son impact dépendra du soutien qu’elle attirera et des actions qu’elle motivera. 

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