La stratégie commune Afrique-UE : Quo vadis après Tripoli

19 Décembre 2010

Cet article s'inspire d'une publication du réseau EARN (Agenda for Action of the Europe-Africa Policy Research Network). Il examine les principaux défis des relations UE-Afrique à la lumière du récent sommet Afrique-UE s'étant tenu à Tripoli (Libye) les 29 et 30 novembre 2010.

S'exprimant au sommet de Tripoli en novembre  dernier, José     Manuel Barroso, président de la Commission européenne, a cité un vieux proverbe africain pour illustrer l'esprit de la stratégie commune Afrique-UE: « Si tu veux aller vite, marche tout seul. Mais si tu veux aller loin, marche avec les autres ». Cependant trois ans après l'adoption d'une stratégie commune Afrique-UE (SCAE) au sommet de Lisbonne en décembre 2007, il vaut la peine de se demander si l'Afrique et l'Europe sont vraiment « en train de marcher ensemble, » sans même parler « d'aller loin. »

Une période de trois ans est clairement courte pour évaluer les résultats d'un cadre aussi ambitieux et innovant que la SCAE, trop courte aussi pour garantir une prise en main complète par les différents intervenants que ce soit du côté africain ou européen. La SCAE peut potentiellement permettre de surmonter les rapports habituels donneur/bénéficiaire   qui   dominent

depuis trop longtemps le partenariat UE-Afrique. La stratégie commune a également le potentiel de renforcer le dialogue politique au niveau continental   dans     tous      les        principaux domaines d'intérêt commun entre l'Afrique et l'Europe. Les questions de paix et de sécurité ont ainsi été présentées, des deux côtés, comme l'exemple positif d'un centre d'intérêt commun aux deux continents où l'Afrique a déjà établi une feuille de route et des objectifs clairs.

L'UE a été l'un des soutiens majeurs des efforts de paix conduits par l'Afrique, ainsi que du développement des capacités en matière de paix et de sécurité de la Commission de l'Union africaine (UA) et des communautés économiques régionales (CER) du continent.

L'UE s'est également engagée à améliorer les mécanismes de finance- ment  pour     soutenir  le  rôle  de médiateur de l'UA dans les situations de crise en Afrique, notamment en cas de changements anticonstitutionnels.

Ces        initiatives        prometteuses s'appuient sur les structures pan- africaines  existantes  ou  émergentes en matière de paix et de sécurité, ainsi que de gouvernance.

L'Afrique et l'Europe sont également en train d'explorer timidement de nouveaux domaines de coopération et d'intérêt commun,  comme  par exemple les changements climatiques, l'énergie et les sciences, l'espace et la société d'information.

Au niveau institutionnel, de nouveaux mécanismes ont été mis en place pour élargir et intensifier le dialogue entre les deux régions, incluant les réunions régulières des deux commissions, la troïka ministérielle UE-Afrique et les réunions  d'experts.  Le  renforcement de  la  délégation  de  l'UE  auprès  de l'UA à Addis Abeba a également permis d'améliorer  le dialogue politique.

Malgré ces évolutions positives, le partenariat    UE-Afrique rencontre néanmoins des difficultés majeures. Bien que l'UE reste un investisseur, partenaire commercial et bailleur d'aide au développement majeur du continent africain, elle donne l'impression de perdre rapidement du terrain.

Ce phénomène est clairement illustré par l'absence du sommet Afrique-UE de novembre 2010 à Tripoli de la une des  médias  Européens  ou Africains. Les représentants diplomatiques des pays africains basés à Bruxelles se sont    même    plaints    du    manque d'information   et de  leur peu d'implication dans la préparation du sommet.

L'émergence rapide de nouvelles puissances comme la Chine, l'Inde, le Brésil et le monde arabe est très souvent considérée comme le prin- cipal facteur du déclin de l'influence de l'UE en Afrique. Mais les raisons de ce déclin se trouvent aussi plus près de chez nous, dans la « cuisine interne » de l'UE, et dans l'illusion, qui se dissipe rapidement, que le partenariat peut être mené principalement par les deux           commissions    par       le           biais d'approches institutionnelles plutôt technocratiques.

L'UE fait face à un manque important de crédibilité et de leadership dans ses relations avec l'Afrique.

En dépit des aspects prometteurs mais complexes  du  Traité  de  Lisbonne prévoyant la création des nouvelles fonctions de président du Conseil de l'Europe et de haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, ainsi que l'établissement d'un         Service européen  d'action extérieure, il  faudra   un   temps considérable avant que l'UE soit en position de s'exprimer d'une seule voix et de façon cohérente. Les intérêts particuliers  des États  membres semblent encore interférer avec les positions communes adoptées par l'UE.

Du   point   de    vue de  nombreux africains, il existe un fossé énorme entre ce que prêche l'Europe dans ses stratégies et discours empreints de grands principes et ce qu'elle apporte dans les faits.

Le dialogue politique de l'UE avec l'Afrique est souvent perçu par de nombreux  africains comme condescendant et assez ambigu, reflétant  un  traitement  « deux  poids deux  mesures »  au  lieu  d'un  partenariat d'égal à égal.

De toute évidence, les deux parties partagent la responsabilité des difficultés rencontrées par ce partenariat.

L'Afrique fait également face à ses propres incohérences et manques de clarté  dans  son  agenda  politique  et son leadership. Le mandat de la Commission de l'UA est trop restreint pour mener à bien un ordre du jour supranational;  les communautés économiques régionales (CER) ont un rôle trop limité dans la définition de positions politiques au   niveau continental; les intervenants non- étatiques ne sont pas suffisamment consultés; les ressources humaines et financières actuelles sont bien en deçà des ambitions  affichées ;  et  les décisions des États membres de l'UA restent encore trop peu concernées, voire pas du tout, par les intérêts continentaux (ou même régionaux) communs.

La rhétorique et les incohérences des messages et des positions des deux parties,   notamment   sur   certaines questions litigieuses, ont brisé la confiance et risquent de nuire aux relations plus larges.

Les négociations en cours des accords de partenariat économique (APE), devenues l'un des sujets les plus controversés  dans les relations Afrique-UE au cours des dix dernières années, en sont un exemple typique.

Malgré le fait que des solutions de compromis aient été identifiées pour de nombreuses impasses « techniques »  des  pourparlers APE, le leadership et la volonté politique d'aller de l'avant sur cette question ont jusqu'à   présent fait défaut. Curieusement, cette question délicate ne fait pas officiellement partie de la SCAE, alors que sur le papier la SCAE a vocation à traiter de toutes les questions politiques majeures d'intérêt et de préoccupations communes. Les APE ont été discutés lors du récent sommet de Tripoli, mais sans la présence  du  commissaire  européen au commerce, responsable des négociations APE pour le compte de l'Union européenne.

Dans le même temps, le côté africain n'a  pas su  communiquer    ses inquiétudes   et     faire preuve    de cohérence à l'égard des options et des propositions discutées préalablement au sommet.

Dans les nouveaux domaines de partenariat, comme par exemple les changements climatiques, l'Europe et l'Afrique avaient déjà adopté des positions différentes au sommet de Copenhague en 2009 et n'ont pas encore réussi à s'entendre à Tripoli sur une déclaration commune en prévision du sommet de Cancun sur le climat organisé par l'ONU.

D'importantes différences de vue existent  également sur d'autres questions    cruciales comme les migrations, la gouvernance et les droits    de  l'homme  (incluant            les compétences de la CPI), et la coopération UE-Afrique sur d'autres forums mondiaux.

Quelles sont  les solutions   pour remédier à cette situation et restaurer la confiance dans ce partenariat ?

En premier lieu, le dialogue entre les deux continents doit rester ouvert, franc et qualitatif pour traiter de l'ensemble des questions délicates et litigieuses pour lesquelles existent d'importantes différences de vue et d'intérêts entre les deux parties.

Du côté de l'UE, la nouvelle structure institutionnelle issue du Traité de Lisbonne    a     clairement  un   rôle important à jouer. Le dialogue ne peut être confié aux seuls technocrates; les représentants politiques au niveau les plus élevés doivent donner une indication claire que l'Afrique ne compte pas seulement pour les intérêts à court terme de l'UE (comme par exemple pour la lutte contre le piratage  dans la Corne de  l'Afrique) mais aussi pour les intérêts à long terme communs aux deux continents, comme  la          croissance       ou       les possibilités d'investissement.

La déclaration de Tripoli souligne l'importance du secteur privé dans la promotion de la croissance et des emplois, mais la manière d'y parvenir n'est pas vraiment claire.

Du côté de l'Afrique, l'UA peut jouer un rôle déterminant dans la facilitation et l'élaboration de positions communes entre les États africains sur les questions délicates, mais les dirigeants africains doivent définir plus clairement entre eux la manière dont ils envisagent de transférer certaines de leurs responsabilités au niveau supranational.

Une meilleure compréhension des raisons sous-jacentes des positions respectives de l'Europe et de l'Afrique et des possibilités d'avancement de leur partenariat faciliterait également l'établissement d'un terrain d'entente et de consensus entre les deux continents; elle ouvrirait également la porte à des positions communes sur la scène internationale.

En second lieu, si le partenariat Afrique-UE est censé traiter dans un esprit d'ouverture des préoccupations et intérêts communs dans le contexte Afrique-UE  et  au  niveau  mondial,  il doit pour cela surmonter la dichotomie traditionnelle donneur/bénéficiaire.

Cela implique d'étendre le dialogue politique aux États membres d'Europe et d'Afrique, aux CER et aux départe- ments de la Commission européenne non liés au développement (par exemple, l'environnement, l'énergie, la justice et les affaires intérieures).

Troisièmement, le partenariat a besoin de résultats positifs concrets. Une percée dans les négociations sur les APE sur la base d'un compromis mutuellement favorable et accepté, ou l'élaboration d'une position commune sur les forums multilatéraux con- cernant les sujets mondiaux brûlants (comme par exemple le climat) pourraient permettre de modifier la perception        prédominante    d'un partenariat en crise.

La clarification des relations et de la complémentarité                 entre     la          SCAE, l'accord de partenariat économique de Cotonou           et         l'Union    pour   la Méditerranée constituerait également un signal positif de l'engagement de parties sur un partenariat de continent à continent.

L'obtention de résultats concrets est une autre histoire que la simple présentation de bonnes intentions ou d'un spectacle « bon pour le journal télévisé ».

La  meilleure   des stratégies de communication consiste  comme toujours à présenter des résultats tangibles, lesquels susciteront d'eux- mêmes   l'intérêt  des  Européens comme des Africains.

Quatrièmement, le partenariat doit également admettre l'asymétrie actuelle des relations Afrique-UE et s'y ajuster. Les institutions de l'UA n'ont pas au stade actuel une capacité suffisante    pour  s'occuper effectivement de la multitude des sujets couverts par les huit domaines de partenariat de la SCAE. Une solution potentielle à ce problème serait un partenariat moins ambitieux et plus ciblé sur un nombre restreint de priorités essentielles communes à l'Afrique et à l'UE.

Ce faisant, il conviendra également de prêter attention au développement et au  renforcement       d'institutions africaines  légitimes,   capables    et responsables (au    niveaux  local, national, régional et pan-africain) et au soutien       du  développement   des capacités    dans   les  nouveaux domaines  d'intérêt  commun  prenant de    l'importance      (adaptation aux changements climatiques, migrations, sécurité, etc).

Enfin, un changement fondamental de l'esprit du partenariat est également nécessaire. Cela implique notamment un respect mutuel permanent s'exprimant non seulement au travers des mots mais également dans les faits.

Par exemple, les représentants de l'UE à haut niveau doivent prendre le temps et la peine d'écouter leurs homologues africains au lieu de quitter les salles de conférence après avoir lu leurs déclarations; et les préoccupations africaines doivent être mieux intégrées aux ordres du jour des différents dialogues et partenariats de la SCAE au lieu de se concentrer seulement sur les intérêts européens.

Du        côté      africain,            une       meilleure introspection, une plus grande clarté dans les objectifs et les stratégies, un leadership politique et une moindre attention au colonialisme comme seul facteur des problèmes de développement  de  l'Afrique  (une  référence que font encore certains dirigeants autocratiques  de  « l'ancienne  génération ») sont également souhaitables. Les deux côtés doivent réaliser qu'il est inefficace d'enliser le partenariat dans la question de savoir quel montant d'aide et d'argent européen arrivera   à   compenser   « la   dette historique de l'Europe. »

La réunion de Tripoli marquait le troisième sommet Afrique-UE depuis 2000. Jacob Zuma, le président de l'Afrique       du        Sud,     y          a          exprimé ouvertement son souci « qu'après dix ans de ce partenariat, nous n'avons que très peu à montrer en terme de mise en œuvre effective des engagements pris au Caire et à Lisbonne. » Il a mis en garde le sommet contre tout engagement sur un autre plan d'action avant que les engagements pris par le passé dans le cadre de ce partenariat n'aient été mis en œuvre.

* Fernanda  Faria  est  chargée  de   pro- gramme au Centre européen  de  gestion des               politiques              de                                       développement (ECDPM)  à   Maastricht,  et  chargée  de recherche   à   l'Institut   d'études   inter- nationales   et   stratégiques    (IEEI)   à Lisbonne. Geert Laporte est directeur des relations  et  partenariats  institutionnels  à l'ECDPM.  L'IEEI  et  l'ECDPM  sont  tous deux  membres  de  EARN.  La  première version  de  ce  texte  a  été  publiée  dans Eclairage.

EARN,  BEYOND  DEVELOPMENT  AID. EU-Africa  Political  Dialogue   on   Global Issues of Common  Concern (le dialogue politique   UE-Afrique  sur  les  questions globales d'intérêt commun), octobre 2010.

Lire à ce sujet Bial et Ramdoo (2010), Pris dans la tempête, les APE couleront-ils?, Éclairage (9)-9 et Bial et Ramdoo (2010), APE: Perdre ses  amis ou le risque d'un retour de baton, Éclairage (9)8.

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