La ZLEC, une réponse attendue à l’épreuve de ses propres défis ?

28 Septembre 2017

Face aux importants défis auxquels les pays africains sont confrontés dans le système commercial international, l'établissement de la Zone de libre-échange continentale (ZLEC) est largement perçu comme l’un des éléments centraux d’une réponse appropriée. La ZLEC saura-t-elle surmonter ses propres défis ?


La négociation de la zone de libre-échange continentale peut être vue comme une façon pour le continent africain de s'organiser afin de mieux faire face aux défis commerciaux mondiaux et atténuer ses difficultés d'insertion dans les chaines de valeur. Mais ce n'est pas la seule explication. La ZLEC est aussi l'un des éléments clés du programme de l'intégration économique africaine tel qu'il a été formulé dans le Traité d'Abuja en 1991. En effet, selon les termes du traité, dont le but ultime est l'avènement de la Communauté économique africaine à l'horizon 2034, les pays africains devraient suivre un processus linéaire passant par la construction des Communautés économiques régionales (CER), la mise en place d'une zone de libre-échange au plus tard en 2017, d’une union douanière en 2019, d’un marché commun en 2023 et d’une Union économique et monétaire à l'horizon 2028, dernier jalon vers la communauté économique intégrale.

Même si elles ont démarré tardivement et qu'il est peu probable qu'elles soient bouclées avant fin 2017, les négociations de la ZLEC ont déjà suscité un engouement important de la part des États africains. Ils espèrent trouver dans la réalisation de la ZLEC les moyens d'accéder à de nouveaux marché qui, tout en étant géographiquement proches, leur étaient pourtant quasiment inaccessibles du fait des nombreuses barrières tarifaires et non tarifaires.  En Afrique, il est souvent plus facile de commercer avec les pays d'Europe, d'Asie ou d'Amérique qu'avec les pays de sa propre région, partageant quelques fois la même frontière, tant les coûts liés aux échanges sont anormalement élevés. Plus grave encore, des produits importés de l'extérieur du continent ont généralement plus facilement accès aux marchés du continent que les produits africains eux-mêmes.

J'ai souvent déploré le fait que les pays africains n'aient pas toujours eu une bonne lecture des transformations qui caractérisent le monde et qu'ils n'aient pas pu ou su les prévoir pour anticiper les réponses appropriées à mettre en place. La faiblesse de la vision sur leur propre développement et l'inefficacité des stratégies mises en place pour atteindre leurs objectifs de progrès économique et social n'ont pas permis aux pays du continent, à part de rares exceptions, de lever les contraintes qui les étranglent après plus de cinquante d'indépendance.  C'est à ces contraintes intérieures que la ZLEC devrait s'attaquer.
 

Faire bloc et faire face dans monde en mutation

Le contexte économique global est marqué par des mutations rapides qui transforment profondément les relations économiques et commerciales internationales. Ces changements ont déplacé les lignes de démarcation traditionnelles entre Nord-Sud et Sud-Sud pour laisser place à de nouvelles configurations économiques, de nouvelles règles commerciales, ainsi que de nouveaux acteurs plus ou moins interdépendants. La prolifération des accords de libre-échange, qui s'explique en partie par les difficultés du multilatéralisme, et la multiplication des méga-accords commerciaux régionaux engendrent dans tous les pays et dans toutes les régions des réactions destinées, d'une part, à maximiser le potentiel positif de ces changements et, d'autre part, à minimiser leurs effets néfastes.

Les méga-accords commerciaux régionaux devraient offrir des opportunités commerciales significatives à leurs membres. S’il venait à être conclu, le partenariat transatlantique pour le commerce et l'investissement (TTIP) entre les Etats-Unis et l'Union européenne par exemple devrait créer une zone de libre échange couvrant près de 30 pourcent du commerce et plus de la moitié du PIB mondial. Le Partenariat Transpacifique (TPP), en dépit du retrait des Etats-Unis, devrait, pour sa part, avoir une portée géographique et économique importante qu'il convient de considérer. Quant à la zone de libre-échange de l'Asie Pacifique (FTAAP), elle devrait, avec ses 16 pays couverts en Asie et dans le Pacifique, avoir un poids politique et géostratégique significatif. Certains estiment que cette zone a été lancée sous le leadership chinois afin de dresser un rempart défensif pour contrer le TPP, que certains voyaient comme un instrument d'influence des États-Unis avant l'arrivée de Trump au pouvoir. 

S’ils aboutissent, ces méga-accords ne bouleverseront pas seulement l'équilibre des rapports de force à l'OMC. Ils auront une incidence décisive sur l'économie politique et la gouvernance du commerce mondial. Aucune région du monde ne sera épargnée par l'ampleur des effets positifs ou négatifs qu'ils induiront. C'est un nouveau monde qui va naitre et il faut s'y préparer. L'Afrique devrait être touchée directement ou indirectement par ces accords. Il est raisonnable de penser que certains avantages préférentiels dont bénéficient certains pays africains sur ces marchés pourraient s'éroder. Il est aussi raisonnable de penser que les pays africains pourraient perdre des parts de marchés dans les pays membres de ces accords, notamment en Inde et en Chine, dans le cas de la zone de libre-échange d'Asie-Pacifique, du fait de la concurrence accrue que d'autres parties à ces accords leur feront. Il est raisonnable, enfin, de penser que les pays africains pourraient faire face à un système réglementaire plus complexe et plus contraignant, dans le cas du TTIP par exemple, qui pourrait entraver les possibilités d'exportation africaines.

Mais il est aussi possible que ces nouveaux accords ouvrent des opportunités aux pays africains en termes d'exportations, d'insertion dans les chaines de valeur et de transformation économique. Dans une tel contexte, une Afrique fragmentée n'aurait aucune chance car les pays africains, pris individuellement, n'auront pas les capacités nécessaires pour faire face à la compétition globale.

En devenant un élément de concrétisation de l'intégration économique et commerciale africaine, la ZLEC pourrait permettre aux économies africaines de mieux absorber les chocs exogènes. Elle pourrait atténuer les effets négatifs induits par les méga-ACR qui profilèrent dans le monde. En effet, toutes les économies africaines, même de petite taille, devraient être en mesure de tirer profit de la libéralisation du marché africain en accroissant leurs exportations vers les pays ou régions voisins. Ces gains devraient booster les secteurs industriels des pays africains et impacter aussi positivement l'emploi, la consommation et la croissance de manière générale.
 

Des négociations plus longues que prévues et de nombreux défis à relever

Les négociations seront plus longues et probablement plus difficiles que prévues. Après leur  lancement en 2015, la première réunion du Forum de négociation (FN-ZLEC[1]) s'est tenue en février 2016 à Addis-Abeba. Elle a permis l’adoption des règles de procédure applicables aux instances de négociation que sont le Forum de négociation lui-même, le Comité des hauts fonctionnaires et la Réunion des ministres africains du Commerce[2]. Les rencontre successives tenues tout au long de l'année 2016 ont vu la constitution des Groupes de Travail Techniques (GTT) sur chacune des questions devant faire l'objet de discussions entre les négociateurs.

Ces groupes de travail ont tenu leur première réunion en février 2017 à Kigali, au Rwanda. Celles-ci ont été suivies par l'approbation des modalités de négociation sur la libéralisation du commerce des biens et des services. Les négociations pourraient être longues, fastidieuses et complexes, au regard du nombre de pays engagés dans l'accord, de la couverture sectorielle et de la faiblesse des capacités humaines, institutionnelles et financières des parties. La date butoir de 2017 serait donc une date indicative, les négociations pouvant se poursuivre plusieurs années après.  

Ces négociations font face à de nombreux défis. Le premier de ces défis relève de l'approche de négociation. Même si en principe les négociations se font entre les États membres de l’Union africaine (UA), les Communautés économiques régionales et les territoires douaniers, sous l’impulsion de la Commission de l’UA et de ses structures, dans les faits, elles sont conduites par les experts et fonctionnaires des États. À cet égard, il est raisonnable de penser qu'un processus de négociations commerciales impliquant une cinquantaine de pays, appartenant simultanément à plusieurs communautés économiques dans lesquelles ils ont pris des engagements commerciaux juridiquement contraignants, pourrait se révéler lourd et complexe. À ce défi que constitue l’appartenance à de multiples CERs s’ajoute le fait que ces pays ont aussi conclu, en bloc ou individuellement, des accords bilatéraux avec d'autres partenaires extérieurs, avec une panoplie de mesures commerciales, de droits et d'obligations, couvrant le commerce des marchandises et des services, ainsi que d'autres secteurs liés au commerce dans de nombreux cas.

Les CERs sont très peu visibles dans les négociations de la ZLEC. Pourtant, certaines d'entre-elles se sont constitué au cours des dernières années une expérience pertinente acquise dans la négociation de leurs propres instruments de politique commerciale régionale, notamment des processus de libéralisation des échanges ou de constitution d'union douanière, ou dans la négociation d'accords commerciaux régionaux. La négociation des Accords de partenariat économique (APE) entre l'Union européenne et cinq régions africaines offre à ce propos le meilleur exemple. Il aurait été, peut-être, plus judicieux de bâtir à partir de ces acquis, plutôt que de construire un nouveau processus privilégiant le face-à-face entre 55 États.   

Le second défi est celui de l'harmonisation et de la mise en cohérence des engagements juridiques multilatéraux, régionaux et bilatéraux des régions et pays africains. Le point commun à tous les pays africains négociant la ZLEC est celui d'appartenir à l'une des cinq régions africaines ayant négocié un APE avec l'Union européenne. Selon la Commission économique pour l'Afrique, si les APE régionaux sont mis en oeuvre avant la réalisation de le ZLEC, il y a à craindre que les effets positifs attendus de la ZLEC ne soient pas au rendez-vous du fait des concessions que chacune des régions africaines aura accordées à l'UE. En termes simples, si les APE sont mis en œuvre avant la ZLEC, cette dernière pourrait ne pas réaliser son potentiel.

Deux autres défis, et non des moindre, méritent aussi d'être soulignés. Il s'agit, d'une part, du défi du financement du processus de négociation de la ZLEC, qui est couvert, pour l'essentiel, par les contributions des partenaires extérieurs, et d'autre part, du défi de la participation des acteurs non étatiques au processus de négociation, en l'occurrence le secteur privé et la société civile. S'il y a encore des rectifications à faire pour rendre la négociation plus ouverte, plus transparente et plus à même de prendre en compte les besoins et préoccupation de tous, c'est à ces éléments qu'il faudrait s'attaquer.


Auteur : Cheikh Tidiane Dieye, Directeur exécutif du Centre africain pour le commerce, l’intégration et le développement (Enda Cacid).


[1] Le FN-ZLEC est composé des Etats membres de l'Union africaine (UA), des Communautés économiques régionales, assisté par la Commission de l'UA (CUA), agissant en qualité de secrétariat, et de la Commission économique pour l'Afrique des Nations unies

[2] Compte rendu de la 1ére réunion du FN ZLEC 

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