La Zone de libre-échange continentale africaine : une opportunité pour le commerce transfrontalier informel

11 Juin 2018

Comment les pays africains peuvent-ils tirer parti de la Zone de libre-échange continentale pour s’attaquer aux défis relatifs au commerce transfrontalier informel et exploiter le potentiel de ce commerce en matière de revenus, de création d’emplois, de transformation structurelle et de sécurité alimentaire ?

Le commerce transfrontalier informel (CTFI) est susceptible de jouer un rôle déterminant pour la réalisation des objectifs de transformation structurelle et de réduction de la pauvreté figurant dans l’Agenda 2063 de l’Union africaine. L’économie informelle emploie la majorité des africains. Une grande partie des personnes impliquées dans l’économie informelle exercent une activité commerciale informelle transfrontalière. Le CTFI représente ainsi 30 à 40 pourcent du commerce intra-régional total au sein de la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) et 40 pourcent au sein du Marché commun de l’Afrique orientale et australe (COMESA).[1]

En l’absence d’opportunités économiques suffisantes dans le secteur formel, ce commerce joue un rôle crucial dans la génération de revenus, la création d’emplois et la sécurité alimentaire, notamment pour les populations les plus vulnérables du continent, comme par exemple les femmes et les jeunes, qui constituent généralement la majorité des commerçants transfrontaliers informels. En Afrique centrale et en Afrique de l’Ouest, les femmes représentent près de 60 pourcent des commerçants informels. En Afrique australe, cette part est de 70 pourcent[2]. Le CTFI, qui s’avère être plus réactif que le commerce formel face aux chocs et aux crises alimentaires, est largement pratiqué par les personnes officiellement au chômage et les micro, petites et moyennes entreprises (MPME), et il doit donc être pris en compte pour les stratégies d’inclusion.

De façon peut-être plus surprenante, le CTFI offre également des opportunités significatives en matière de diversification économique, de valeur ajoutée et de développement de chaînes de valeur transfrontalières compétitives. Cela s’explique par le fait que la portée du CTFI est large et va au-delà des produits agricoles de base, tels que le maïs ou le lait cru, pour inclure également des produits manufacturés (produits alimentaires transformés, vêtements, produits électroniques et pièces détachées automobiles) ou des services (réparations de vélos ou de voitures, services de coiffure et travail artisanal).

Les conditions difficiles du CTFI

Les commerçants transfrontaliers informels sont confrontés à un certain nombre de difficultés qui empêchent le CTFI de déployer tout son potentiel : manque de facilitation des échanges, infrastructures inadéquates aux frontières, accès limité au financement, manque d’informations sur les marchés, corruption et insécurité, compétences et possibilités de formation limitées en matière de gestion d’entreprise.

Bien que ces difficultés soient communes à de nombreux commerçants africains, elles sont particulièrement marquées dans le contexte informel. La majorité des commerçants transfrontaliers sont par exemple partiellement ou complètement analphabètes, ce qui les empêche de lire, comprendre et remplir les nombreux formulaires et de satisfaire aux autres formalités exigées aux frontières. Les fonctionnaires des douanes en profitent dans certains cas pour demander aux commerçants transfrontaliers informels de payer des droits sur des marchandises qui ne devraient pas en faire l’objet, voire d’exiger des pots-de-vin pour les laisser passer la frontière avec leurs marchandises. Les commerçants informels sont également souvent traités comme des criminels ou des clandestins, ce qui les rend particulièrement vulnérables aux abus, à la corruption et au harcèlement des représentants de l’autorité (fonctionnaires des douanes, de l’immigration ou forces de police).

Mettre en place un environnement plus propice

Bien que le CTFI ait traditionnellement été laissé de côté dans les discussions politiques sur le commerce et le développement, il y a eu plus récemment un certain nombre d’initiatives encourageantes sur le continent en vue d’améliorer les conditions dans lesquelles le CTFI s’effectue et d’encourager la transition vers des activités plus formelles.

Les efforts les plus ambitieux comprennent les régimes commerciaux simplifiés (STR en anglais) introduits par le Marché commun de l’Afrique orientale et australe (COMESA) et la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE) en vue de faciliter le petit commerce transfrontalier pour les produits originaires de ces CER. Les négociants transfrontaliers informels reçoivent ainsi des certificats d’origine simplifiés, une liste de produits courants bénéficiant du régime commercial simplifié, des documents de douane simplifiés et une assistance pour remplir les documents de douane, s’acquitter des formalités de dédouanement et répondre aux demandes de renseignements commerciaux des agents des bureaux de renseignements commerciaux aux frontières. Ces initiatives ont permis de résoudre certains des problèmes rencontrés par les commerçants transfrontaliers informels, contribuant ainsi à formaliser davantage le CTFI et à étendre les avantages de la libéralisation des échanges à cette forme de commerce. Certains commerçants transfrontaliers informels interrogés dans le COMESA considèrent ainsi que leur entreprise se développera et se formalisera comme celles de leurs anciens collègues « qui étaient ‘petits’ comme eux avant de passer dans la cour des ‘grands’ (commerçants officiels) grâce aux avantages du STR ».[3]

Les représentants officiels du Burundi, de la République démocratique du Congo, de l’Ouganda, du Rwanda et de la Tanzanie se sont engagés à collaborer pour lutter contre les difficultés qui entravent le commerce transfrontalier dans la région. Cette collaboration prévoit la construction de marchés aux frontières pour aider les commerçants transfrontaliers informels et d’autres installations complémentaires, comme par exemple des centres de développement de la petite enfance pour aider les femmes commerçantes[4].

Le manque de statistiques fiables concernant le CTFI est un facteur important pour expliquer le peu de reconnaissance de son importance économique dans les cadres politiques nationaux et régionaux. Quelques pays africains – dont le Kenya, l’Ouganda et le Rwanda – ont néanmoins commencé à collecter des données sur le commerce informel. Des données concernant le CTFI sont aussi régulièrement collectées par le Conseil des céréales de l’Afrique de l’Est (EAGC), le Réseau des systèmes d’alerte précoce contre la famine (FEWS NET), l’Alliance pour le commerce des produits de base en Afrique orientale et australe (ACTESA) et Brahima Cisse (CILSS). Le régime commercial simplifié du COMESA s’est également avéré un outil précieux pour évaluer la contribution du CTFI au commerce total grâce aux formulaires qu’il utilise, dont les informations sont enregistrées par le biais du Système douanier automatisé (ASYCUDA).

Ces efforts constituent indéniablement un pas dans la bonne direction, mais il en faudra davantage pour conduire à un véritable changement d’attitude des décideurs politiques sur l’ensemble du continent. L’accord historique établissant la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf), qui a été signé lors d’un sommet spécial de l’Union africaine (UA) à Kigali le 21 mars 2018, pourrait offrir un cadre unique et complet pour y parvenir et exploiter pleinement le potentiel du CTFI.

La ZLECAf : exploiter le potentiel du CTFI

Bien que le CTFI ne soit pas explicitement mentionné dans l’accord sur la ZLECAf et le protocole de l’UA concernant la libre circulation des personnes, la ZLECAf pourrait offrir des avantages significatifs aux commerçants transfrontaliers informels. Il est encore temps, en outre, d’intégrer les questions relatives au CTFI à la seconde phase des négociations de la ZLECAf, qui porteront sur l’investissement, les droits de propriété intellectuelle et la politique de la concurrence, ainsi qu’à la phase de mise en œuvre de la ZLECAf.

Le rapport conjoint de la Commission économique des Nations unies pour l’Afrique (CEA), du haut Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme (HCDH) et du bureau genevois de la Fondation Friedrich Ebert (FES), intitulé « La zone de libre-échange continentale en Afrique, vue sous l’angle des droits de l’homme », fournit des indications utiles sur la manière dont le cadre de la ZLECAf pourrait être utilisé pour élaborer une stratégie continentale consacrée au CTFI[5].

Encourager la formalisation du CTFI

En réduisant les droits de douane, la ZLECAf rendra les circuits formels plus abordables pour les commerçants transfrontaliers informels, qui pourront ainsi bénéficier d’un niveau plus élevé de protection. Cela pourrait être amplifié par la mise en place d’un régime commercial simplifié continental, car les commerçants transfrontaliers utilisant un tel régime ne commerceraient plus de manière informelle. Les représentants officiels du régime commercial simplifié du COMESA les appellent ainsi des « petits commerçants » (ou commerçant « à petite échelle »)  plutôt que des commerçants informels, ce qui contribue également à éliminer la perception d’illégalité.

En matière de conception et de mise en œuvre, l’approche idéale serait de gérer ce régime commercial simplifié continental au niveau des communautés économiques régionales (CER) et dans un cadre bilatéral entre les États membres voisins au sein d’une CER donnée, sachant que les conditions économiques et de marché ne sont pas uniformes sur le continent. La ZLECAf fournirait un cadre général et des seuils élevés au sein desquels les CER et les États membres auraient la possibilité de négocier les produits et services particuliers pouvant être échangés au titre de la liste commune en fonction des conditions locales. Ces listes devraient s’efforcer d’être plus complètes que les listes communes des régime commerciaux simplifiés du COMESA et de la CAE (englobant les produits manufacturés) et prévoir des seuils raisonnablement élevés. Il sera également important d’investir dans des actions de sensibilisation et de diffusion des connaissances concernant à la fois le contenu de l’accord sur la ZLECAf et le régime commercial simplifié continental.

Des stratégies nationales de formalisation, prévoyant en particulier un soutien en faveur des MPME, seront nécessaires pour compléter les opportunités offertes par la ZLECAf. Les pays africains devraient notamment concevoir des incitations à la simplification de la fiscalité et de l’enregistrement des entreprises ; limiter les autorisations et certifications aux activités pour lesquelles cela se justifie (pour des raisons de santé et de sécurité par exemple) ; réduire les coûts d’enregistrement et veiller à ce qu’ils ne soient pas régressifs ; et garantir enfin que toutes les exigences légales soient pleinement justifiées[6].

Réduire les coûts du CTFI

La ZLECAf devrait permettre de résoudre certaines difficultés inhérentes au CTFI, car elle contient des dispositions relatives aux barrières non tarifaires, à la facilitation des échanges, au transit et à la coopération douanière. L’accord sur la ZLECAf exige notamment des pays africains qu’ils mettent en place un mécanisme de surveillance, de déclaration et de suppression des barrières non tarifaires dans le cadre de la ZLECAf, qui s’inspire du travail remarquable déjà accompli par les CER africaines. Ce mécanisme devrait être conçu de manière à être accessible aux commerçants transfrontaliers informels. Il serait également utile d’avoir des processus simples de déclaration et des services de traduction permettant d’effectuer les déclarations dans les différentes langues locales. Pour encourager l’adoption du système, des formations pourraient également être proposées aux commerçants informels de petite taille pour les aider à identifier les barrières non tarifaires auxquelles ils se heurtent. Des incitations (récompenses) pourraient aussi être offertes à ceux qui signalent des barrières non tarifaires vérifiables qu’ils ont observées ou auxquelles ils ont été confrontés.

La ZLECAf a également relancé le débat sur son initiative sœur, le Plan d’action pour stimuler le commerce intra-africain (BIAT en anglais), qui fournit un cadre essentiel pour répondre aux contraintes entravant le commerce intra-africain, qui sont particulièrement ressenties par les commerçants transfrontaliers informels, en matière notamment d’infrastructures liées au commerce, de financement du commerce et de renseignements liés au commerce. La CEA a recommandé que la structure institutionnelle de mise en œuvre et de suivi du Plan d’action BIAT soit incorporée à la ZLECAf[7]. Le secteur privé est susceptible de jouer un rôle déterminant dans les initiatives de la ZLECAf et du plan d’action BIAT qui concernent le CTFI. La Banque africaine d’import-export (AFREXIMBANK) a ainsi exprimé son intérêt à soutenir l’offre de produits de paiement et de financement du commerce destinés aux commerçants transfrontaliers informels et de nombreux acteurs du commerce électronique voient dans le secteur informel un marché crucial.

Le CTFI dans la seconde phase des négociations de la ZLECAf

Il est encore possible d’intégrer le commerce transfrontalier informel à la seconde phase des négociations de la ZLECAf, qui seront consacrées à l’investissement, aux droits de propriété intellectuelle et à la politique de la concurrence. Il faudrait que les consultations nationales sur les sujets de cette nouvelle phase de négociation incluent des commerçants transfrontaliers informels ou des représentants du secteur, et notamment des femmes. Cela permettrait d’influencer l’élaboration de dispositions encourageant le développement de politiques et de programmes en faveur du CTFI. Ces dispositions pourraient, par exemple, prévoir des quotas d’investissement ciblés dans les secteurs et les domaines qui façonnent le cadre (physique) de travail des commerçants transfrontaliers informels.

Libre circulation des négociants transfrontaliers informels

Pour soutenir le Protocole sur la libre circulation des personnes, les pays africains devraient envisager de créer un document de voyage spécial pour les commerçants transfrontaliers informels. Ce document leur permettrait de franchir les frontières de façon légale et à moindre coût pour leur activité commerciale. À l’heure actuelle, une part significative des commerçants transfrontaliers informels n’est pas en mesure de se procurer un passeport pour des raisons de coût. La fréquence élevée à laquelle les petits commerçants traversent les frontières internationales renchérit le coût déjà élevé des passeports, en raison de la nécessité de les remplacer plusieurs fois par an. Ces commerçants ont tendance à utiliser à la place des dispositions d’entrée temporaire (permis journaliers par exemple) pour se rendre dans les pays voisins.

Ce document de voyage spécial pour les commerçants transfrontaliers informels pourrait s’inspirer du concept des permis journaliers accordés aux résidents des communautés frontalières dans certains pays et CER d’Afrique. Sachant que les personnes qui utilisent ces permis journaliers ne peuvent pas voyager au-delà d’une certaine distance au sein du pays visité, le document de voyage spécial pourrait prévoir une distance suffisante pour permettre aux commerçants de se rendre à l’endroit où ils souhaitent commercialiser leurs produits ou leurs services. Une approche similaire à celle adoptée par la CAE, dans laquelle les citoyens des États membres peuvent utiliser les pièces d’identité officielles de leur pays pour se rendre dans les autres États membres de la CAE, pourrait également être envisagée.

Suivi des progrès relatifs au CTFI par la collecte de données et les cadres de politiques

La phase de mise en œuvre de la ZLECAf pourrait être soutenue par la définition d’une politique continentale et d’un cadre institutionnel facilitant le suivi des progrès en matière de réduction des difficultés rencontrées par les commerçants transfrontaliers informels, et en particulier par les femmes. Une politique de cette nature aurait besoin d’être conçue de manière à offrir des opportunités pour les commerçants transfrontaliers informels non seulement d’être reconnus (sans être « étiquetés » comme illégaux ), mais également de revendiquer leur place au sein de la ZLECAf et des États membres de l’UA. Ce n’est qu’à ce moment-là qu’il sera possible d’établir des références pour mesurer les progrès accomplis concernant le CTFI et les droits des commerçants transfrontaliers informels en tant qu’acteurs économiques. Le cadre institutionnel de soutien devrait avoir pour but de créer un environnement dans lequel les commerçants transfrontaliers informels, et notamment les femmes, puissent former des associations reconnues en vue d’identifier et de rechercher des possibilités d’assistance pour surmonter les difficultés rencontrées par leurs membres.

Le suivi des progrès sur les questions liées au CTFI exigera des améliorations significatives dans la collecte de données : en Afrique, à quelques exceptions près, les statistiques officielles du commerce reflètent uniquement le commerce officiel. Ces données pourraient servir de base à une assistance financière et non-financière visant spécifiquement les commerçants transfrontaliers, en matière par exemple de crédit, de conseil aux entreprises, de services de formation et d’informations sur les marchés. La CEA et l’AFREXIMBANK s’apprêtent ainsi à lancer un projet pilote de collecte de données sur le CTFI le long du corridor Abidjan-Lagos, en espérant qu’il fournira un cadre méthodologique utile pour une extension à l’échelle du continent.

Conclusion

Le commerce transfrontalier informel a un rôle important à jouer pour le développement de l’Afrique, en contribuant à la génération de revenus, à la création d’emplois, à la transformation structurelle et à la sécurité alimentaire. La Zone de libre-échange continentale africaine offre une occasion unique de mettre le CTFnomiquest  ine de dur une estention e donnreconnues  mesure ans des pays voisins. crtalierslbeing.ical, like making (possible I au service du développement. L’accord de la ZLECAf comporte plusieurs dispositions qui devraient permettre de réduire les coûts et d’améliorer l’efficacité du CTFI. Il est important que ces dispositions soient appuyées par des mesures complémentaires de facilitation du CTFI, comprenant par exemple un régime commercial simplifié, une amélioration de la collecte de données concernant cette forme de commerce, des programmes ciblés de financement des activités commerciales et des infrastructures transfrontalières, et des efforts de réduction des coûts associés à la formalisation pour les MPME. La seconde phase des négociations devrait également servir de plateforme pour apporter une réponse plus efficace aux différents problèmes et enjeux relatifs au commerce transfrontalier informel.

Auteurs : Lily Sommer, Spécialiste de politique commerciale, Centre africain pour la politique commerciale, Commission économique des Nations unies pour l’Afrique. Chris Nshimbi, Directeur adjoint et chargé de recherche, Centre for the Study of Governance Innovation (GovInn), Université de Pretoria.


[1] Nshimbi, Chris et Inocent Moyo (Eds.). Migration, Cross-Border Trade and Development in Africa: Exploring the Role of Non-state Actors in the SADC Region. Cham: Palgrave Macmillan, 2017.

[2] Afrika, Jean-Guy et Gerald Ajumbo. « Informal Cross Border Trade in Africa: Implications and Policy Recommendations ». Africa Economic Brief 3, numéro 10, Banque africaine de développement, 2012.

[3] Nshimbi Chris. « The Human Side of Regions: Informal Cross-border Traders in the Zambia–Malawi–Mozambique Growth Triangle and Prospects for Integrating Southern Africa ». Journal of Borderlands Studies, 2017.

[4] TradeMark East Africa. « Region in joint efforts to develop cross-border trade ». 30 novembre 2017.

[5] CEA, bureau de Genève de la FES et HCDH. La Zone de libre-échange continentale (ZLEC) en Afrique, vue sous l’angle des droits de l’homme. 2016.

[6] Organisation de coopération et de développement économiques. « Removing barriers to formalisation ». 2006.

[7] CEA. « Assessing Regional Integration in Africa VIII: Bringing the CFTA About ». 2017.

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