Le débat est relancé sur les cadres de gouvernance mondiaux du commerce et de l’investissement

7 Décembre 2017

Certains groupes de membres de l’OMC s’intéressent de plus en plus, dans le cadre de discussions informelles, à la relation entre les régimes internationaux du commerce et de l’investissement


La question de savoir comment encourager l’investissement est abordé depuis longtemps dans les discussions sur la politique économique mondiale, et se rattache notamment aux mesures d’investissement liées au commerce, aux services et à la propriété intellectuelle. Ces derniers mois, différents groupes de membres de l’OMC se sont efforcés de porter ce débat au niveau multilatéral et de lui donner plus de visibilité, soulignant que dans un monde fait de schémas de production complexes et de chaînes de valeur mondiales (CVM), la gouvernance économique ne peut pas être efficace si les régimes de politiques publiques continuent d’évoluer séparément les uns des autres.

D’autres membres rappellent que la facilitation de l’investissement est une « question de Singapour », faisant référence à une série de sujets qui devaient être ajoutés au mandat des négociations du Cycle du Doha de l’OMC, avant d’être finalement laissés de côté pour la plupart d’entre eux. Ces membres soutiennent également que les discussions sur la facilitation de l’investissement dans le cadre de l’OMC risquent de détourner l’attention et les ressources de plusieurs décennies de négociations sur des questions cruciales pour les pays en développement et les pays les moins avancés (PMA).

Les propositions en vue d’un accord sur la facilitation de l’investissement au sein de l’OMC n’en sont qu’à leurs débuts. Au bout du compte, ce qui en jeu, c’est la manière dont les membres envisageront les liens entre les régimes du commerce et de l’investissement, que ce soit pendant la conférence ministérielle ou après celle-ci, ainsi que le rôle des investissements du secteur privé dans la réalisation des Objectifs de développement durable (ODD). La Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) estime que les pays en développement auront besoin de 2 500 milliards US$ supplémentaires chaque année pour réaliser les ODD et que la moitié de ce montant devra provenir d’investisseurs privés.
 

L’investissement dans le cadre actuel de l’OMC

Le cadre de l’OMC contient déjà des approches fragmentaires en matière de règles sur l’investissement, dans le cadre des mesures liées au commerce qui figurent dans certains accords : l’Accord sur les mesures concernant l’investissement et liées au commerce (MIC), l’Accord général sur le commerce et les services (AGCS), l’Accord sur les marchés publics (AMP) et l’Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC). Ces accords se contentent toutefois de réguler les restrictions à l’investissement spécifiquement liées au commerce, ou concernant les secteurs dans lesquels les membres ont des engagements.

Ils lient explicitement l’accès aux marchés et les avantages du traitement national à la production de biens et à la prestation de services. En se concentrant sur les aspects de l’investissement direct étranger (IDE) qui sont liés au commerce, les membres ont limité la portée des règles de l’OMC sur l’investissement aux mesures liées au commerce, se réservant le droit de réglementer l’IDE conformément à leurs priorités nationales de développement.

Lors de la conférence ministérielle de Singapour en 1996, les ministres avaient décidé de mettre en place des groupes de travail sur les questions de l’investissement, de la politique de concurrence et de la transparence des pratiques d’attribution des marchés publics, collectivement appelées les questions de Singapour. Le groupe de travail sur l’investissement s’est concentré sur les liens économiques entre le commerce et l’investissement. Après plusieurs années de débats, et à l’exception de la facilitation des échanges, les questions de Singapour ont été écartées du programme de Doha pour le développement en juillet 2004. Jusqu’à cette année, la conférence ministérielle de Cancún en 2003 représentait la dernière tentative majeure d’aborder la définition de règles relatives à l’investissement au niveau de l’OMC.
 

L’évolution des CVM et le débat sur la facilitation de l’investissement

Pendant les seize années qui se sont écoulées depuis le lancement du Cycle de Doha, de nombreux changements sont intervenus dans l’environnement économique mondial : développement rapide de l’ampleur et de la portée des accords internationaux d’investissement (AII), des traités bilatéraux d’investissement (TBI) et des accords commerciaux régionaux (ACR), et complexité croissante des schémas de production mondiaux dans le cadre des chaînes de valeur.

Cette évolution rapide de l’environnement du commerce et de l’investissement appellerait à une réponse tout aussi rapide de la communauté internationale. Une étude de la Banque mondiale, de l’OMC et d’autres partenaires montrent que des accords élargis et approfondis en matière de commerce et d’investissement pourraient conduire à des flux d’investissement plus importants dans le cadre des CVM, réduisant les coûts du commerce et canalisant l’investissement vers le financement du transport et des infrastructures nationales. L’investissement pourrait en outre jouer un rôle important en matière de développement, les statistiques de la Banque mondiale montrant que plus de 40 pourcent des 1 750 milliards US$ de flux mondiaux d’IDE se sont dirigés vers les pays en développement en 2016, une source de financement souvent plus importante que l’aide étrangère.

En 2016, alors qu’elle assumait la présidence du G20, la Chine a mis en place un nouveau groupe de travail sur le commerce et l’investissement (GTCI), ainsi que des principes directeurs pour la définition des politiques d'investissement qui n’ont pas force obligatoire. Ces derniers ont été adoptés par l’ensemble des dirigeants du G20 lors du sommet de Hangzhou en septembre 2016. Bien que la facilitation de l’investissement ne soit mentionnée que brièvement dans la version finale, en référence à l’amélioration de la transparence et des conditions de fonctionnement des entreprises, ce document a suscité une nouvelle prise de conscience de l’importance d’avoir des cadres clairs et efficaces en matière politique d’investissement pour soutenir les schémas de production actuels.

Les membres de l’OMC sont toutefois divisés sur la manière d’aborder à l’avenir la facilitation de l’investissement, en raison notamment de la question de savoir s’il s’agit d’une « question nouvelle », qui exigerait un consensus pour entamer des pourparlers multilatéraux formels conformément à la déclaration ministérielle de Nairobi de 2015.

Alors que les discussions traditionnelles de l’OMC sur l’investissement abordaient la réglementation de l’IDE comme un tout, les propositions actuelles se limitent à la facilitation de l’investissement, évitant largement certains domaines plus délicats sur le plan politique, tels que l’accès aux marchés ou le règlement des différends. Les propositions se concentrent à la place sur des mesures visant à faciliter l’établissement, l’expansion et le maintien des activités courantes des entreprises dans les pays d’accueil, ainsi que sur d’autres obstacles, tels que la nécessité d’une plus grand transparence, d’un partage des informations et de politiques publiques stables.


La facilitation de l’investissement au niveau de l’OMC : quels sont les enjeux ?

Au cœur même de la question de la facilitation de l’investissement se trouve le débat sous-jacent de savoir si cette question doit être traitée dans le cadre de l’OMC, et si cela est nécessaire pour que le programme de négociation de l’organisation reste en phase avec l’évolution de l’économie mondiale. Elle ravive également la question de savoir si le commerce et l’investissement sont interchangeables ou complémentaires, ce qui affecte la manière de traiter la facilitation de l’investissement dans ces discussions.

Le groupe des « Amis de la Facilitation de l’Investissement pour le Développement » (AFID) se compose actuellement de 11 membres de l’OMC : l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Chine, la Colombie, la Corée du Sud, Hong Kong, le Kazakhstan, le Mexique, le Nigeria et le Pakistan. Le groupe MIKTA se compose du Mexique, de l’Indonésie, de la Corée du Sud, de la Turquie et de l’Australie. Ces deux coalitions, qui comptent des membres communs, souhaitent que la facilitation de l’investissement soit traitée dans le contexte de l’OMC, la proposition des AFID faisant référence aux liens croissants entre commerce et investissement et à leur rôle qui se renforce mutuellement pour encourager le développement mondial et une croissance inclusive. Ils soutiennent notamment que l’AGCS couvre déjà l’IDE dans les services, qui représente deux-tiers du stock intérieur d’IDE au niveau mondial et 55 à 60 pourcent du commerce total des services.

De son côté, l’Inde a suggéré que les mesures de facilitation du commerce des services soient traitées séparément, dans le cadre d’un éventuel « accord sur la facilitation des échanges pour les services », bien que les membres aient débattu de la question de savoir s’il fallait se concentrer sur la facilitation de l’investissement uniquement dans les services, au lieu de l’investissement dans son ensemble. L’Inde, l’Afrique du Sud, l’Ouganda, la Bolivie et d’autres pays indiquent toutefois que les règles relatives à la facilitation de l’investissement pourraient sortir du mandat actuel de l’OMC.

Une autre question en jeu est celle des différences entre l’Accord sur la facilitation des échanges de l’OMC et un éventuel accord sur la facilitation de l’investissement, compte-tenu des implications de ce dernier dans le cadre institutionnel et réglementaire des pays. Par exemple, la facilitation de l’investissement implique potentiellement des réformes juridiques pour éviter les surcoûts en matière de conduite des affaires, garantir la concurrence entre les entreprises et maximiser l’efficacité de son administration à tous les stades du cycle d’investissement.

Une autre difficulté pourrait provenir de la nécessité d’améliorer les infrastructures matérielles, les services aux entreprises, la qualité de la main d’œuvre et la protection des droits de propriété. Ces aspects ont amené des pays à manifester leur inquiétude quant au risque de perte de souveraineté réglementaire et d’espace de décision en matière de politique économique si les membres de l’OMC devaient signer un traité mondial sur la facilitation de l’investissement.


Les propositions de négociation pour
Buenos Aires

Les discussions sur la facilitation de l’investissement ont récemment été portées devant l’OMC grâce aux efforts concertés des groupes AFID et MIKTA, qui ont organisé des groupes de travail et des dialogues informels au cours de l’année écoulée. Plus récemment, un forum de haut niveau sur le commerce et facilitation de l’investissement a été organisé début novembre par le groupe AFID, en partenariat avec la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO).

 

Figure 1. Le débat sur la facilitation de l’investissement s’intensifie

 


Dans ce contexte de regain d’intérêt à l’égard de la facilitation de l’investissement, la Chine, la Russie, l’Argentine et le Brésil, ainsi que le groupe MIKTA et les pays du groupe AFID, ont soumis plusieurs propositions à l’OMC sur ce sujet, largement inspirées de l’Accord sur la facilitation des échanges en termes de portée et de structure. Malgré une large convergence sur des questions telles que l’amélioration de la transparence, de l’efficacité et de la coordination internationale, les propositions font ressortir quelques différences notables.

Les « réflexions du groupe de travail MIKTA sur la facilitation de l’investissement » d’avril dernier indiquent que la tenue de discussions sur la facilitation de l’investissement à l’OMC est susceptible de renforcer les flux commerciaux et d’investissement ainsi que la cohérence des politiques entre les deux régimes. La proposition des AFID pour un « Dialogue informel sur la facilitation de l’investissement » diffusée au cours du même mois appelle à un dialogue informel pour « examiner – sans limiter les résultats possibles ni en préjuger – le rôle que l'OMC pourrait jouer en tant qu'instance de discussion sur les mesures que les Membres pourraient prendre pour faciliter l'investissement ».

La proposition Argentine-Brésil propose un « Instrument [de l’OMC] sur la facilitation de l’investissement » axé sur la mise en place au niveau national de « points de coordination » ou de médiateurs nationaux qui coopéreraient et se coordonneraient entre eux en même temps qu’avec un « Comité de la facilitation de l’investissement » de l’OMC.

La proposition russe se distingue de l’approche ci-dessus en raison principalement de l’inclusion de dispositions potentielles sur la « prévention et la résolution des différends » et de la place laissée à l’inclusion de futures dispositions sur l’accès aux marchés pour les investissements, un aspect que les autres membres se sont montrés réticents à aborder. Elle évoque également les aspects de traitement spécial et différencié pour la définition de ces règles. De son côté, la Chine a recommandé d’offrir aux parties prenantes la possibilité de faire des observations sur les nouvelles lois et réglementations liées à l’investissement, et, dans le cas des PMA, d’accorder aux investisseurs un accès facilité aux infrastructures publiques essentielles.
 

Tableau 1. Tableau comparatif des propositions relatives à la facilitation des échanges

 


Préparer le terrain pour un agenda
post-Buenos Aires

Les partisans de discussions à l’OMC sur la facilitation de l’investissement affirment que ces discussions permettraient d’assurer une interaction cohérente entre les régimes internationaux du commerce et de l’investissement, laquelle pourrait, à son tour, avoir des implications pour l’offre de biens publics mondiaux. Cette question exigera néanmoins des analyses et examens complémentaires, en raison de sa complexité et de l’évolution rapide de l’environnement de travail des parties prenantes. Si les prochaines étapes restent à déterminer pour Buenos Aires, l’implication croissante des membres dans ce domaine laisse à penser que le débat sur l’opportunité et la manière de définir de nouvelles règles commerciales sur la facilitation de l’investissement ne fait que commencer, que ce soit à l’OMC ou ailleurs.

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