Le dossier du coton à l’OMC: situation et perspectives d’évolution

25 Novembre 2013

Conscients des retombées économiques du secteur du coton, les pays ouest-africains ont mis en place vers les années 60 leurs propres entreprises publiques dans ce secteur et intensifié le développement de celui-ci avec un grand succès. Ils ont constamment amélioré et augmenté la production de cette matière première au point d'en faire la principale, sinon la seule, filière génératrice pourvoyeuse de devises étrangères et d'emplois à la ville comme à la campagne. Quarante ans plus tard, la production avait décuplé tout comme la surface destinée à celle-ci plaçant ainsi l'Afrique de l'Ouest à la troisième place des plus gros exportateurs de coton avec 15 pour cent des exportations mondiales et 5 pour cent de la production mondiale de coton. Cette croissance dans la production de coton a généré des revenus d'exportation et a favorisé le développement des zones rurales.

Aujourd'hui, l'Afrique compte 36 pays producteurs de coton. Pour quatre d'entre eux en l'occurrence le Bénin, le Burkina Faso, le Mali et le Tchad (ci-après dénommés C-4) le coton occupe une place centrale dans leur balance commerciale avec près de 30 pourcent des recettes d'exportation totales, et plus de 60 pourcent des recettes d'exportations agricoles. On estime à plus de 10 millions le nombre de personnes de la région qui dépendent directement ou indirectement de la production cotonnière. Cependant cette filière en forte croissance va très vite connaitre des difficultés en raison des subventions octroyées par certains pays développés comme les Etats-Unis d'Amérique et l'Union Européenne (Grèce et Espagne) à leurs producteurs. Bien que les facteurs qui expliquent la baisse des prix sont nombreux et complexes, le plus significatif est l'augmentation des subventions allouées par les Etats-Unis et l'Union européenne à quelques producteurs de coton dans leurs pays.

Face à une telle situation qui a engendré la perte des recettes tirées du coton et la paupérisation croissante des paysans, les quatre pays du C-4 avec l'appui des autres pays africains ont décidé de porter le dossier du coton à l'OMC. Ainsi ont-ils soumis, le 30 avril 2003 une proposition de négociation intitulée : "Réduction de la pauvreté : initiative sectorielle en faveur du coton" aux Membres de l'OMC en réclamant  la réduction significative voir la suppression totale des subventions au coton contraire aux règles de cette Organisation.

Le coton : Où en est-on ?

Depuis la réunion ministérielle de l'OMC de décembre 2005, les négociations sur le coton se déroulent  sur deux volets : le volet commercial et le volet développement.

Concernant l'aspect commercial, les négociations n'ont pas pu aboutir jusqu'ici, nonobstant les multiples propositions formulées par le C-4. Mais celle du 16 juin 2006 a été incluse dans les différentes versions du projet de modalités sur l'Agriculture, dont la dernière version du projet de modalités sur l'agriculture en date du 6 décembre 2008 constitue actuellement le texte de référence de base des négociations sur l'agriculture et sur le coton à l'OMC.

Depuis la soumission de l'initiative coton, aucun des grands rendez-vous ministériels de l'OMC n'a permis d'aboutir à la résolution du dossier coton malgré la décision de la conférence ministérielle de Hong Kong de traiter la question du coton de façon « ambitieuse, rapide et spécifique ». Les négociations se poursuivent sans qu'aucun résultat tangible n'ait été obtenu.

Les pays africains producteurs de coton ne sont pas les seuls affectés par cette baisse des prix, comme en témoigne l'affaire du coton portée par le Brésil devant l'organe de règlement de différends de l'OMC.

En effet, le Brésil avait initié en 2002 une plainte contre les Etats-Unis d'Amérique devant l'Organe de Règlement des Différends (ORD) de l'OMC au sujet du « coton upland ». Au terme d'une procédure de plus de 7 ans au cours de laquelle les Etats-Unis ont utilisé tous les recours possibles, l'ORD a autorisé en février 2010 le Brésil à prendre des mesures de rétorsions croisées contre les Etats-Unis jugés coupable de non respect des règles en vigueur. Un accord bilatéral passé entre les deux protagonistes en 2010 offre une compensation financière au Brésil à hauteur de 147,3 millions de dollars par an pour fournir une assistance technique et un renforcement des capacités en faveur du secteur du brésilien, en attendant la mise en conformité en 2012-2013 de la Farm Bill avec les disciplines de l'OMC. Il est à noter que cet accord est indirectement bénéfique aux pays africains producteurs de coton. En effet, le Brésil utilise une partie (10%) de la compensation financière annuelle fournie par les États-Unis pour accorder une aide aux pays africains producteurs.

D'aucuns seront tentés de se demander pourquoi les africains n'ont pas emprunté la même voie que le Brésil. C'est en effet une option qui fut longuement discutée, au début de l'initiative en 2003, mais qui ne fut pas retenue compte tenu du coût généralement élevé des prestations des cabinets d'avocats de qualité. De plus, quand bien même les pays africains se seraient engagés avec succès dans une telle procédure, ils n'auraient pas disposé de véritables mesures de rétorsion pour forcer la puissance américaine à se conformer à la décision de l'ORD. C'est pourquoi le C-4 a préféré la voie  de la sensibilisation, du plaidoyer et des négociations à l'OMC.

Le C-4 et la Farm bill

C'est dans ce sens qu'une délégation du C-4 a effectué en juin 2012 une mission à Washington. Il s'est agi pour le C-4, à cette étape décisive de débats sur la révision de la Farm Bill, de plaider pour que les programmes relatifs au coton envisagés dans le cadre des discussions consacrées à la révision de ladite loi permettent de réduire les distorsions que les subventions accordées par le Gouvernement des États-Unis d'Amérique  provoquent sur le marché mondial du coton.

Il faut savoir que c'est cette loi, en effet, qui contient les dispositions relatives aux subventions américaines à l'agriculture et en particulier au coton qui sont querellées au niveau de l'OMC, ainsi que leur mode de déclenchement selon le niveau des cours mondiaux du coton.

Aux dernières nouvelles  les deux chambres ont été incapables de parvenir à un compromis sur le budget définitif, déclenchant un arrêt du gouvernement fédéral. Compte tenu de l'impasse budgétaire, le Congrès a également été incapable de parvenir à un accord sur un projet de loi agricole 2013 et en conséquence, les programmes de subvention existants sont susceptibles de continuer sur la base de la prolongation de loi d'orientation agricole de l'année dernière.

Nouvelle proposition du C-4 (1)

Dans la perspective de la 9ème Conférence ministérielle de l'OMC qui se tiendra du 03 au 06 décembre 2013 à Bali (Indonésie), le C-4 a soumis aux Membres de l'OMC un projet de décision (proposition intérimaire uniquement en vue de Bali) sur le coton, publié par l'OMC sous la double cote TN/AG/GEN/33 et TN/AG/SCC/GEN/12 du 24 octobre  2013.

D'une manière générale et tout comme celle de 2011, cette proposition de décision réitère le mandat de Hong Kong et comprend 3 volets : un volet commercial, un volet développement et un volet suivi.

Plusieurs réunions quadrilatérales (Brésil, Etats-Unis, Union Européenne et C-4) ont été organisées par le Président du Comité de négociation sur l'Agriculture et le Facilitateur des PMA et ont permis d'aboutir à un texte de compromis acceptable pour tous (texte contenu dans le document RD/AG/23 du 19 novembre 2013).

Le C-4 n'est pas totalement satisfait de ce texte récent, car le fond de sa proposition initiale visait en substance des actions à court terme, ayant pour but la réduction de la pauvreté des populations dont l'avenir et la survie sont liées à cette culture vitale dans ces pays. Néanmoins, le C-4 accueille positivement le compromis auquel les Membres sont parvenus sur le coton.

Selon le Burkina Faso (pays coordonnateur du C_4), les négociations sur le dossier coton continueront après Bali  dans l'esprit du mandat donné dans la Décision adoptée par le Conseil général le 1er août 2004, dans la déclaration Ministérielle adoptée à Hong Kong  et également celui  qui sera donné à Bali, avec comme base les acquis contenus dans le projet de modalités sur l'agriculture du 6 décembre 2008.

Volet développement du coton

Concernant le volet développement, la Conférence ministérielle de Hong Kong de décembre 2005 a entériné l'option prise à Genève (Paquet de Juillet 2004) d'aborder la question du coton, non seulement du point de vue commercial, mais également à travers l'aspect «développement».

Le paragraphe 12 de la déclaration ministérielle de Hong Kong définit le cadre dans lequel il est demandé à la communauté internationale du développement « d'intensifier encore son aide concernant spécifiquement le coton et de soutenir les efforts du Directeur général ». Dans ce contexte, il est demandé « instamment aux Membres de promouvoir et d'appuyer la coopération Sud-Sud, y compris le transfert de technologie ». En même temps, les pays africains producteurs de coton sont encouragés à poursuivre et à approfondir leurs efforts de réforme interne visant à accroître la productivité et l'efficience de leurs filières cotonnières.

Huit ans après l'adoption de ces mesures, le C-4 constate que les apports fournis par les partenaires au développement dans le cadre de l'aspect « développement » du dossier coton semblent, sous leur forme actuelle, de plus en plus obsolète. C'est pourquoi, le C-4 a demandé de tenir compte dans les négociations du nécessaire lien entre l'aspect développement du dossier coton et l'initiative de l'Aide Pour le Commerce et s'est engagé à définir, en lieu et place des projets nationaux épars à l'impact relativement limité, un cadre propice à la formulation de programmes ou projets conjoints multidimensionnels et intégrés à soumettre aux partenaires au développement.    D'une manière générale, il est à retenir que s'il est indéniable qu'il existe des progrès sur les aspects d'aide au développement, des efforts restent à faire, notamment, pour réduire l'écart entre les engagements et les décaissements, d'une part, et pour mettre en place des mécanismes efficients d'évaluation qualitative de l'aide et de son impact, d'autre part.

Conclusion

Si la question des subventions au coton occupe aujourd'hui une place spécifique dans l'agenda de l'OMC, elle le doit à une combinaison de facteurs qui ont permis d'en faire un exemple emblématique des enjeux au cœur du Cycle de négociations de Doha. Le cas du coton démontre que certains programmes de soutien à l'agriculture au Nord ont un impact négatif important sur le commerce des produits agricoles au dépend des producteurs des pays en développement du Sud.

Le Benin, le Burkina Faso, le Mali et le Tchad font preuve d'une constance exemplaire depuis le lancement de l'initiative sectorielle en faveur du coton. Avec le soutien de l'ensemble des pays  moins avancés, africains et ACP et de la Société Civile africaine, le C_4  est décidé à ne pas abandonner le combat. Il sera important de maintenir les bonnes relations qui existent au sein des groupes qui soutiennent cette initiative car c'est par la force du nombre qu'une issue positive pourra voir le jour.

(1) L’équipe de Passerelles a actualisé le contenu de cet article en concertation avec l’auteur au vu de la proposition  du C-4 du 24 octobre 2013 et du texte RD/AG/23 du 19 novembre 2013.
Auteur: Honoré Hadi YONLI est un économiste spécialisé en politique commerciale. Il est actuellement conseiller économique et commercial près de l’Ambassade - Mission Permanente du Burkina Faso à Genève, pays coordonnant les activités sur le dossier coton au niveau du groupe C-4.

Cet article a été rédigé sur la base d’une présentation effectué par l’auteur  lors d’un atelier préparatoire à la conférence de Bali organisé par ENDA Cacid à Dakar, Sénégal le 25-26 septembre.

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