Le Forum de l’AGOA se termine sans certitude quant à l’avenir du régime

21 Août 2017

Les responsables officiels du commerce et représentants de la société civile et des milieux d’affaires d’Afrique et des États-Unis se sont retrouvés du 8 au 10 août à Lomé, la capitale togolaise, pour deux jours de discussion à l’occasion du 16ème Forum de l’AGOA. Le forum s’est intéressé à la mise en œuvre de l’African Growth and Opportunity Act (AGOA) – Loi sur la croissance et les opportunités – et aux voies possibles de renforcement des liens économiques entre les États-Unis et l’Afrique subsaharienne.

Adopté en 2000 sous la présidence de Bill Clinton, l’AGOA est un régime préférentiel unilatéral qui accorde à près de 40 pays africains éligibles un accès en franchise de droits au marché américain sur environ 6 500 lignes de produits. Cette loi constitue depuis son adoption la pierre angulaire des relations commerciales entre les économies d’Afrique subsaharienne et les États-Unis.

L’AGOA a été reconduite en 2015 pour dix ans de plus, et devrait donc arriver à échéance en 2025, sauf si des modifications étaient apportées à la législation actuelle (cf. Bridges Africa, 1er juillet 2015).

Organisé une fois par an, le Forum de l’AGOA a pour objectif de resserrer les liens économiques entre les États-Unis et les pays d’Afrique subsaharienne et de discuter de différentes questions commerciales concernant le régime, et notamment son utilisation par les pays africains.

Étant la première à se dérouler sous la présidence de Donald Trump L’édition de cette année a été suivie de près par de nombreux observateurs. Les interventions à Lomé du représentant américain au commerce, Robert Lighthizer, et de sa délégation n’ont toutefois pas totalement dissipé les incertitudes quant à l’avenir du programme.

La ministre togolaise du commerce et de la promotion du secteur privé, Bernadette Essossimna Legzim-Balouki, qui présidait la réunion, a indiqué que les États-Unis et les pays bénéficiaires de l’AGOA s’étaient mis d’accord sur un certain nombre d’objectifs généraux, comprenant l’élaboration d’un plan visant à mieux exploiter les avantages du régime, le lancement de pourparlers bilatéraux entre les pays bénéficiaires et les États-Unis, et la mise en place d’un mécanisme permettant aux pays africains de mieux gérer le problème de la volatilité des prix.
 

Sous-utilisation

Comme lors des précédentes éditions du forum, le consensus qui est ressorti de ces deux journées de réunion est que le régime de l’AGOA reste sous-utilisé par les pays africains concernés (cf. Passerelles, 30 septembre 2016 et 1er septembre 2015).

S’exprimant à l’occasion de la cérémonie d’ouverture du forum, Madame Legzim-Balouki a souligné que malgré les importantes opportunités offertes par l’AGOA, son impact sur les flux commerciaux reste limité et ne bénéficie qu’à un petit nombre de secteurs.

Peter Barlerin, sous-secrétaire adjoint au bureau américain des affaires africaines, s’est fait l’écho de ses remarques pendant le forum, soulignant que le « nombre de pays bénéficiant de l’AGOA est très limité, tout comme le nombre de secteurs ».

« Les contraintes qui pèsent sur l’offre, le manque d’infrastructures, certaines lacunes institutionnelles et culturelles figurent parmi les causes expliquant l’utilisation limitée de l’AGOA par les pays bénéficiaires », a déclaré Madame Legzim-Balouki.

Un point de vue similaire a été exprimé par Albert M. Muchanga, le commissaire au commerce et à l’industrie de l’Union africaine, qui a insisté sur l’importance de développer les compétences nécessaires à la fabrication de produits, mais également sur la nécessité d’améliorer la connaissance des marchés et l’infrastructure de qualité pour que les pays africains soient en mesure de profiter durablement des opportunités d’accès au marché américain offertes par l’AGOA.

Au cours des dix dernières années, les échanges commerciaux entre les pays africains bénéficiant de l’AGOA et les États-Unis ont fortement diminué, passant d’un sommet de 100 milliards US$ en 2008 à seulement 32 milliards US$ en 2016. Sur la même période, les exportations des pays bénéficiaires de l’AGOA vers les États-Unis ont baissé de 82 à 20 milliards US$.
 

Cet effondrement s’explique en grande partie par la chute des importations de pétrole en provenance de pays bénéficiaires de l’AGOA, tels que le Nigéria, l’Angola ou le Tchad, la production américaine de pétrole de schiste ayant augmenté de manière spectaculaire sur les dix dernières années. La part du pétrole dans le total des exportations africaines au titre de l’AGOA a chuté de 89 à 58 pourcent entre 2008 et 2016.

Le secteur pétrolier a toujours constitué la majeure partie des exportations africaines vers les États-Unis au titre de l’AGOA. Il existe toutefois quelques autres secteurs qui ont bénéficié du régime et qui affichent une croissance timide, mais encourageante, de leurs exportations sur les trois dernières années, dont notamment les équipements de transport, le textile et les métaux. En ce qui concerne les produits non énergétiques, l’Afrique du Sud représente à elle seule plus de la moitié des exportations au titre de l’AGOA.
 

Absence de signal clair de la part des États-Unis

Bien que le commerce ait occupé une place de choix dans le programme de Donald Trump, tant durant la campagne présidentielle que depuis son élection, le président américain et les membres de son administration sont restés remarquablement silencieux sur l’Afrique et la manière dont ils entendent dialoguer avec le continent.

En ce qui concerne spécifiquement l’AGOA, la position de l’administration américaine restait floue avant le forum, amenant certains commentateurs à se demander si Washington chercherait à modifier la législation actuelle ou la conserverait sous sa forme actuelle jusqu’en 2025.

Les interventions faites la semaine dernière par Robert Lighthizer, qui dirigeait la délégation américaine au forum, n’ont pas apporté de réelle certitude sur cette question, le représentant américain au commerce ne l’ayant pas abordée de manière précise. Ses remarques semblent toutefois indiquer que sans remettre en cause l’AGOA dans sa version actuelle, l’administration Trump souhaite évoluer à plus long terme vers une plus grande réciprocité dans ses relations économiques avec les pays africains.

« Concentrons-nous sur les manières de parvenir maintenant à des relations commerciales plus poussées, tout en travaillant à une plus grande réciprocité pour le futur afin de garantir un soutien politique constant en faveur de nos relations commerciales », a déclaré M. Lighthizer à l’ouverture du Forum.

Les remarques formulées par le secrétaire américain au commerce, Wilbur Ross, lors d’un sommet d’affaires entre les États-Unis et l’Afrique en juin dernier avaient suscité des inquiétudes quant à l’avenir de l’AGOA, car il avait déclaré que les États-Unis avaient besoin de passer d’une relation « fondée sur l’AIDE » à une relation « fondée sur le COMMERCE » avec l’Afrique.

« À cette fin, le fait d’avoir des accords commerciaux à deux sens, et non de simples préférences commerciales temporaires, générerait à long terme des améliorations durables en matière qualité de vie des deux côtés de l’Atlantique », avait-il indiqué.

La question de la réciprocité n’est toutefois pas nouvelle. À l’approche du forum de l’AGOA de l’an dernier, l’ancien président américain Barack Obama avait dévoilé un rapport du représentant américain au commerce qui mentionnait une « plus grande réciprocité » parmi les principes clés devant guider les relations commerciales américano-africaines après l’échéance de l’AGOA en 2025 (cf. Passerelles, 30 septembre 2016).

« Les relations commerciales bilatérales qui bénéficient à la fois aux exportateurs américains et aux exportateurs africains sont au cœur de notre politique commerciale avec l’Afrique. J’encourage nos partenaires de l’AGOA à promouvoir un commerce équitable, à mettre en place un environnement plus favorable aux entreprises et à créer des opportunités économiques qui jettent les bases de la prochaine étape des relations commerciales entre les États-Unis et l’Afrique », a déclaré M. Lighthizer dans son allocution de conclusion du forum.
 

Examen « hors cycle »

Le forum s’est déroulé qu’un examen « hors cycle » des avantages commerciaux accordés au Rwanda, à la Tanzanie et à l’Ouganda en vertu de l’AGOA, annoncé en juin par le représentant américain au commerce, est actuellement en cours.

Cet examen répond à une pétition déposée par la Secondary Materials and Recycled Textiles Association (SMART - Association des matériaux secondaires et textiles recyclés), qui se plaint d’une décision des membres de la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE) de mars 2016 visant à éliminer progressivement les importations de vêtements d’occasion d’ici 2019. Bien que cette décision de la CAE réponde au besoin de soutenir le développement d’une industrie régionale du textile et du cuir, la SMART affirme qu’elle enfreint les critères d’admissibilité de l’AGOA.

Une audience publique a déjà eu lieu mi-juillet, mais aucune décision n’a encore été annoncée sur la question de savoir si les trois pays est-africains pourront conserver leurs bénéfices en vertu de l’AGOA.

« Cette audience n’était que l’une des premières étapes pour rassembler les informations permettant de déterminer si les allégations de la pétition sont vraies ou fausses, et nous continuerons de travailler sur cette question », a indiqué Constance Hamilton, représentante adjointe intérimaire américaine au commerce pour l’Afrique lors d’une conférence de presse début août.

Réunis en marge du Forum de l’AGOA, les ministres africains du commerce ont publié un communiqué conjoint dans lequel ils expriment leurs inquiétudes quant à l’utilisation des examens hors cycle par les États-Unis, soulignant que l’AGOA devrait soutenir les efforts d’industrialisation du continent.

« Le processus d’examen ne devrait pas être utilisé de manière contraire à l’esprit de l’AGOA et les ministres ont exhorté les États-Unis à tenir compte des questions légitimes de politique publique qui sont essentielles au développement de l’Afrique lorsqu’ils examinent des demandes d’examens hors cycle », déclare ainsi un communiqué de presse publié par le ministère du commerce et de l’industrie de l’Afrique du Sud.
 

Reportage ICTSD ; « Africa-U.S. AGOA trade talks end with no decision, waning enthusiasm », REUTERS, 10 août 2017 ; « No clarity on AGOA following African forum with US officials », ENCA, 15 août 2017 ; « Trump administration's Africa policy in focus at AGOA trade talks », REUTERS, 8 août 2017.

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