Le récent accord commercial UE-Afrique de l’Ouest n’est pas une success story pour tout le monde

9 Mai 2014

Le 24 janvier 2014, les négociateurs de l’Afrique de l’Ouest et de la Commission européenne sont parvenus à un compromis sur toutes les questions de négociation en suspens de l’Accord de partenariat économique (APE), sortant ainsi d’une impasse qui persistait depuis 2007. Le but des négociations était de créer une zone de libre-échange entre l’UE et l’Afrique de l’Ouest. Bien qu’il ait été qualifié de percée pour le développement de l’Afrique de l'Ouest, le récent accord a peu de valeur.

Les tentatives visant à se servir de l’APE pour rendre irréversibles des réformes qui s’attaquent aux défis économiques de la région ont largement échoué car l’accord ne résout pas les divergences de visions des deux parties sur la politique commerciale comme outil de développement. En conséquence, il n’y a pas d’adhésion réelle de la part de l’Afrique de l'Ouest. Pire encore, même après plus d’une décennie de négociations, l’accord est peut-être trop précoce. L’approche régionale de l’élaboration de la politique commerciale des Etats de la communauté économique des Etats d’Afrique de l'Ouest (CEDEAO) n’est toujours pas clairement définie. Il est donc possible que les engagements négociés ne correspondront pas aux futures priorités de la région en matière de politique commerciale.

Toujours pas de soutien fort à l’agenda de l’APE  

Lors du lancement des négociations sur les APE en 2002, on avait beaucoup parlé des effets positifs que l’accord aurait sur le développement. L’UE avait à l’esprit un paquet global qui rendrait irréversibles des réformes substantielles axées sur l’ouverture des marchés et le renforcement de la primauté du droit dans le domaine économique. Cependant, la région de l’Afrique de l'Ouest s’était rapidement opposée à cet agenda. Aucun accord régional n’avait été conclu en fin 2007, date butoir initialement envisagée pour les négociations. Il y avait eu un profond désaccord sur le point de savoir si l’APE proposé contribuerait ou non au développement de la région ouest-africaine. L’UE se présentait comme un défenseur du credo selon lequel des réformes de grande envergure en matière de libéralisation des échanges stimuleraient le développement économique, alors que le camp de l’Afrique de l’Ouest soutenait que la protection et l’aide pour le commerce étaient toujours nécessaires pour surmonter les contraintes existantes en matière d’offre. La crainte de perdre des recettes tarifaires – une source importante de revenu pour les gouvernements de l’Afrique de l'Ouest – a renforcé l’opposition au modèle de l’APE. Pendant longtemps, ces visions conflictuelles ont causé le blocage des négociations.

L’accord de janvier signifie-t-il donc que la partie ouest-africaine a fini par adhérer à la vision européenne de l’APE comme outil pour le développement? La façon dont les négociations se sont déroulées suggère qu’en dépit de la signature, il n’y a pas eu d’adhésion réelle. Hormis la Côte d'ivoire, il n’y pas eu de leadership fort pour pousser à l’ouverture des marchés telle qu’envisagée par le modèle de l’APE. La crainte de perdre l’accès au marché de l’UE a incité la Côte d'ivoire  à soutenir le processus de négociation. Des préoccupations à propos des effets internes négatifs de l’ouverture des marchés ont cependant retenu les acteurs clés restants de la région. Une forte opposition intérieure à l’accord a ralenti le plaidoyer du Ghana en faveur d’un APE régional. Le gouvernement nigérian, poussé par son secteur manufacturier fortement protégé, s’était même opposé à l’accord jusque récemment. Le Sénégal, un des plus ardents détracteurs du modèle de l’APE, semble l’avoir acquiescé que parce qu’il voulait être à la hauteur de son rôle de médiateur. Les Chefs d’Etat de l’Afrique de l'Ouest ont nommé le Président Macky Sall médiateur régional dans le processus de l’APE en octobre 2013. Les pays restants – tous des pays moins avancés (PMA) – ne se sont guère impliqués pour faire avancer  le processus de négociation. Enfin, les acteurs de la société civile se sont sentis marginalisés et ont sévèrement critiqué l’accord.  L’organisation Economic Justice Network a diffusé un communiqué de presse pour regretter que « la CEDEAO … ait soudain (…) inversé sa position pour faire des concessions sérieuses et incompréhensibles à l’UE. »

Efforts tardifs mais stratégiques pour la sauvegarde de l’intégration économique régionale

Afin de comprendre les raisons pour lesquelles l’APE a néanmoins été signé, il est crucial de tenir compte de la dynamique régionale. L’UE a insisté pour mener les négociations sur l’APE avec six différents groupes de négociation sous-régionaux, parmi lesquels les pays d’Afrique des Caraïbes et du Pacifique. Dans le cas de l’Afrique de l'Ouest, ces négociations sont intervenues au tout début  du processus d’intégration économique. La région n’a commencé à mettre en œuvre un tarif extérieur commun qu’au début de cette année – plus de 10 ans après le démarrage des négociations.  De nombreux observateurs considèrent toutefois cette structure tarifaire conjointe comme une condition préalable requise pour s’engager en tant que bloc dans des négociations commerciales. En outre, la commission de la CEDEAO n’avait jamais auparavant négocié un accord de libre-échange au nom de ses Etats membres – contrairement à la Commission européenne. Ceci a rendu particulièrement difficile la définition par l’Afrique de l’Ouest d’une stratégie régionale dans le processus de l’APE. Les premières failles sont apparues fin 2007, lorsqu’il est devenu manifeste que la partie européenne rejetterait l’offre émanant de la région. Le Ghana et la Côte d'ivoire étaient sortis des rangs pour parapher des accords intérimaires individuels avec l’UE.

La signature d’un accord régional en janvier résulte d’un effort tardif pour sauvegarder l’unité régionale. Elle a permis à l’Afrique de l'Ouest de renégocier les engagements des accords intérimaires dans le cadre d’un accord régional avec l’UE. Ceci ne veut toutefois pas dire que la région dans son ensemble était prête à s’engager dans des négociations commerciales aussi importantes avec la partie européenne. Si la Commission de la CEDEAO faisait pression pour faire avancer le processus de négociation, il n’en était pas de même pour certains de ses Etats membres. Le manque d’intérêt manifesté par de nombreux gouvernements africains a coïncidé avec la mise en place d’un  arrangement institutionnel qui dirigeait  les négociations techniques au niveau régional. En conséquence, certains acteurs importants – notamment le Nigeria – n’étaient guère impliqués dans les négociations qui ont mené à ce compromis. Il n’y a, jusqu’ici, aucune décision finale, au niveau des Chefs d’Etat, sur l’accord conclu le 24 janvier. Le Nigeria a déjà fait part de ses préoccupations. Le processus de l’APE peut même dérailler de nouveau.

La marche à suivre ?

L’APE UE-CEDEAO a été signé, mais il n’y a guère de raison de s’en réjouir. Le fait qu’un accord ait été conclu n’occulte guère le conflit persistant entre les visions européennes et ouest-africaine de la politique commerciale. Les pressions extérieures exercées par l’UE ont contribué à placer l’agenda de réforme de l’APE sur la table. Toutefois, la plupart des pays d’Afrique de l'Ouest continuent d’être sceptiques à propos de l’intérêt des réformes qu’ils ont approuvées. Sans adhésion réelle de la part de l’Afrique de l'Ouest, il est peu probable que l’APE soit mis en application d’ici peu. Ceci ne résout pas le problème des voies et moyens de promouvoir des réformes économiques si nécessaires pour corriger la position désavantageuse et marginalisée que de nombreux pays africains continuent d’occuper dans le système commercial mondial. 

La nouvelle dynamique dans les efforts durables de la région en vue de la mise en œuvre de l’intégration économique est un bon point de départ pour des changements. Le tumulte autour des APE pourrait servir à instaurer une discussion sérieuse sur les priorités en matière de politique commerciale que la région souhaite réaliser. Ceci sera important pour déterminer un terrain d’entente pour les années à venir – et essentiel pour avoir des éclaircissements avant de s’engager dans le prochain ensemble de négociations. Il peut également être rationnel de repenser l’arrangement institutionnel de la région dans ces négociations. Si la Commission de la CEDEAO a négocié au nom de ses Etats membres, elle ne dispose pas, à terme, de l’autorité nécessaire pour ratifier ou mettre en œuvre l’APE.  Alors que la région pourrait décider d’élargir le mandat politique de la Commission, ceci ne semble pas cadrer avec les priorités actuelles. Autrement, elle pourrait tenter de renforcer l’engagement de ses Etats membres dans ses négociations extérieures. Ceci rendrait plus difficile la possibilité d’arriver à une position de négociation commune, mais est plus susceptible de mener à des engagements sur la politique commerciale autour desquels il y a une réelle adhésion.

Enfin, l’UE doit faire preuve de beaucoup plus de modestie et de prudence lorsqu’elle déclare agir au nom du développement. Elle ne peut promouvoir les réformes avec succès que si elle ouvre une voie que ses pays partenaires sont prêts à emprunter. Aider la CEDEAO à accroître ses maigres ressources financières pourrait avoir plus d’intérêt que de tenter d’imposer à la région la vision européenne de la politique commerciale.

Auteur: Clara Weinhardt est Associée de recherche au Global Public Policy Institute de Berlin, où elle fait partie de l’équipe “Innovation in Development”. Elle a récemment terminé son  PhD sur les négociations de l’APE UE-Afrique de l’Ouest à l’Université d’Oxford.

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