Les dirigeants africains lancent la Zone de libre-échange continentale

23 Mars 2018

Réunis le 21 mars à Kigali, au Rwanda, pour un sommet extraordinaire de l’Union africaine (UA), les dirigeants africains ont lancé la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf), qui suscite de grands espoirs à travers tout le continent. Nombreux sont ceux qui espèrent que ce méga-accord régional stimulera le commerce intra-africain et conduira à d’importantes avancées en matière de développement.

Le point d’orgue de ce sommet de cinq jours, qui était organisé autour d’une série de réunions sous différentes configurations, a été la cérémonie de signature de l’accord établissant la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf). Elle s’est déroulée lors d’une session extraordinaire de l’Assemblée des chefs d’État et de gouvernement de l’UA, qui avait été précédée de réunions du Comité des représentants permanents (CRP) et du Conseil exécutif de l’UA, ainsi que d’un forum des entreprises.

Le cadre juridique de la ZLECAf étant désormais convenu, les pays africains vont devoir s’attaquer aux étapes suivantes pour faire de cet accord une réalité sur le terrain. Il leur faudra pour cela définir les listes d’engagement des participants (c’est-à-dire les concessions accordées aux autres membres de la ZLECAf) en matière de biens et de services, ainsi qu’une liste des règles d’origine par produit.

Si elle est mise en œuvre avec succès, la ZLECAf constituera la plus grande zone de libre-échange au monde en termes de nombre de participants, rassemblant les 55 États membres de l’Union africaine. Elle instituera un marché continental comptant plus d’un milliard de personnes et représentant un PIB supérieur à 3 400 milliards US$, selon les informations fournies par l’Union africaine.

« Il s’agit d’un pacte historique, dont l’origine remonte à presque quarante ans . Il représente une avancée majeure pour l’unité et l’intégration de l’Afrique », a déclaré Paul Kagame, président du Rwanda et nouveau président de l’UA, à l’approche du sommet.

« Nos citoyens, nos entreprises et nos jeunes en particulier, ne peuvent attendre plus longtemps la levée des barrières qui divisent notre continent, entravent son essor économique et entretiennent la misère, alors que l’Afrique est dotée de richesses en abondance », a déclaré Moussa Faki Mahamat, président de la Commission de l’Union africaine, dans son discours d’ouverture de la cérémonie de signature.

Le sommet a toutefois été marqué par le fait que deux géants économiques du continent, à savoir le Nigeria et l’Afrique du Sud, figurent parmi les quelques pays qui n’ont pas encore signé l’accord fondateur de la ZLECAf, pour des raisons toutefois différentes.
 

État des lieux

Lorsque les négociations en vue de la création de la ZLECAf ont démarré en juin 2015, l’objectif initial consistait à conclure d’ici la fin de l’an dernier une première phase couvrant le commerce des marchandises et des services. Huit réunions du Forum de négociation sur la Zone de libre-échange continentale africaine (FN – ZLECAf) se sont tenues dans ce but de juin 2015 à décembre 2017. 

Cependant, malgré les importants progrès réalisés à fin 2017, concernant notamment la rédaction de l’accord proprement dit, le protocole sur le commerce des services et la majeure partie du protocole sur le commerce des biens, cette échéance n’a pas pu être respectée. Des points de friction subsistaient en particulier dans le domaine du commerce des biens (cf. Bridges Africa8 décembre 2017). 

Depuis la reprise des pourparlers le mois dernier, les négociateurs africains ont fait de nombreux efforts pour résoudre les questions en suspens et finaliser l’examen juridique des textes dans la perspective du sommet de Kigali, afin de permettre aux chefs d’État et de gouvernement de signer les textes juridiques. Ils se sont également mis d’accord sur un Programme de travail pour la transition et la mise en œuvre, qui guidera leurs travaux futurs.

Mercredi dernier à Kigali, quarante-quatre chefs d’État et de gouvernement africains ont signé l’Accord sur la ZLECAf, y compris ses protocoles, annexes et appendices, qui font partie intégrante de l’accord. Ces textes juridiques avaient été approuvés début mars lors de la Cinquième réunion des ministres du commerce de l’UA.

Les chefs d’État et de gouvernement et les ministres africains présents à Kigali ont également signé la « Déclaration de Kigali » sur la lancement de la ZLECAf, qui compte 43 signataires, ainsi qu’un protocole sur la libre circulation des personnes qui avait été adopté lors de la dernière session ordinaire de l’Assemblée de l’UA, lequel compte 27 signataires (cf. Passerelles8 février 2018

L’Accord sur la ZLECAf, dont Passerelles a pu consulter le texte, se compose d’un accord-cadre et de trois protocoles fondamentaux consacrés respectivement au commerce des biens, au commerce des services et au règlement des différends. 

Avant que l’accord puisse entrer en application, une étape importante reste à accomplir : la préparation et la soumission par les États participants (ou les unions douanières le cas échéant en matière de commerce des marchandises) des listes d’engagement de chacun pour les biens et les services. Ce processus devrait impliquer d’importantes négociations entre pays.

« Nous exhortons nos négociateurs en chef à continuer de travailler d’arrache-pied pour poursuivre ces négociations dans le même esprit de solidarité et de coopération qui a présidé à la négociation des textes fondateurs », a déclaré Hope Tumukunde Gasatura, présidente du CRP de l’UA, en ouverture de la réunion du 17 mars du CRP à Kigali.

Dans le cadre du Programme de travail pour la transition et la mise en œuvre, il est également prévu que les participants préparent une liste de règles d’origine par produit, qui viendra compléter les règles d’origine générales pour permettre aux pays concernés d’appliquer les préférences prévues par la ZLECAf. Les règles d’origine fixent les critères qui définissent l’origine des produits dans le commerce transfrontalier, ce qui détermine le traitement préférentiel dont ils peuvent bénéficier.  

L’harmonisation des règles d’origine entre les différentes communautés économiques s’est avérée un sujet de discorde entre les membres. Le débat porte sur l’application de règles par produits, une approche favorisée par les pays qui souhaitent adapter la définition des règles à certains secteurs présentant un intérêt économique, à la différence des règles générales, qui s’appliquent normalement à tous les secteurs, quel que soit le produit.

Le protocole relatif au commerce des biens comporte neuf annexes consacrées aux sujets suivants : règles d’origine, coopération douanière et assistance administrative mutuelle, facilitation des échanges, obstacles non tarifaires, obstacles techniques au commerce, mesures sanitaires et phytosanitaires, transit et recours commerciaux.

En ce qui concerne le commerce des marchandises, les membres de la ZLEC ont convenu de libéraliser 90 pourcent des lignes tarifaires. Ils se réservent la possibilité, au titre des 10 pourcent de lignes tarifaires restantes, de désigner des produits « sensibles », sur lesquels ils s’engagent à réduire les droits de douane sur une période plus longue, ou des produits « exclus », qui conserveront le même niveau de droits de douane (cf. Passerelles25 août 2017). 

La manière dont les pays appliqueront ces modalités pour définir leurs engagements d’accès au marché aura une influence déterminante sur l’impact de la ZLECAf sur les flux commerciaux.

« Dans l’ensemble, le commerce africain se compose d’un nombre relativement limité de catégories de produits, ce qui signifie que si les produits donnant lieu aux échanges les plus importants sont exclus, le commerce intra-africain en souffrira et la ZLEC n’aurait plus lieu d’être », écrit Francis Mangeni, directeur du commerce, des douanes et des affaires monétaires pour le Marché commun d’Afrique orientale et australe (COMESA), dans une tribune libre publiée par Project Syndicate. 

En ce qui concerne le commerce des services, le protocole correspondant prévoit que les parties « devront entreprendre des cycles successifs de négociation reposant sur le principe d’une libéralisation progressive accompagnée du développement d’une coopération réglementaire et de disciplines sectorielles ».

Ayant choisi d’avancer dans le cadre d’une approche de liste positive, les membres de la ZLECAf devront sélectionner les neuf secteurs qui seront libéralisés en priorité. Dans le cadre d’une liste positive, les pays signataires d’un accord commercial définissent les secteurs qu’ils souhaitent libéraliser, à la différence d’une approche de liste négative, dans laquelle tous les secteurs sont inclus sauf mention contraire (cf. Bridges Africa8 décembre 2017).

« Le défi est que tous les pays souhaitent donner la priorité à leurs secteurs importants, et si vous donnez la priorité à tous les secteurs, c’est comme si vous ne la donniez à aucun », indique une source proche des négociations dans des commentaires adressés à Passerelles. 
 

Intégrer l’Afrique pour son développement

Dans les communautés du commerce et du développement, en Afrique et ailleurs, nombreux sont ceux qui affichent un enthousiasme particulier à l’égard de la ZLECAf. Ils espèrent que cet accord stimulera de manière significative le commerce intra-africain, qui reste très faible par rapport aux niveaux observés dans d’autres régions du monde, et mettra les économies du continent sur la voie de la transformation structurelle et d’un solide développement économique (cf. numéro spécial de Passerelles sur la ZLECAf).

La création de cette zone de libre-échange continentale figure parmi les 12 projets phares de l’Agenda 2063, un ambitieux programme de développement propre au continent et piloté par l’Union africaine.

Une étude réalisée en 2012 par des experts de la Commission économique des Nations unies pour l’Afrique estime que la ZLECAf pourrait conduire à une augmentation de 52,3 pourcent des flux commerciaux intra-africains d’ici 2022 par rapport à un scénario de référence sans accord. 

Malgré le faible niveau actuel du commerce intra-régional au sein du continent, les pays africains échangent des produits plus sophistiqués entre eux qu’avec le reste du monde. En 2014, les produits manufacturés représentaient 14,8 pourcent des exportations africaines vers le reste du monde, mais 41,9 pourcent des exportation intra-africaines.

Dans ce contexte, plusieurs analystes font remarquer qu’en renforçant le commerce intra-africain, la ZLECAf pourrait jouer un rôle significatif dans la diversification des économies africaines au-delà des produits à faible valeur ajoutée et des matières premières, ainsi que dans le développement de chaînes de valeur régionales, qui offre un potentiel considérable de modernisation des économies.

« La promesse du libre-échange et de la libre circulation est la prospérité pour tous les africains, car nous donnons la priorité à la production de produits et services Made in Africa à plus forte valeur ajoutée », a déclaré Kagame en ouverture de la cérémonie de signature.

Au-delà de cette dynamique régionale, les partisans de la ZLECAf espèrent qu’elle contribuera également à renforcer la place de l’Afrique au sein du commerce mondial. Depuis quelques années, les analystes mettent de plus en plus l’accent sur le rôle que pourraient jouer les chaînes de valeur régionales pour aider les producteurs africains à mieux s’intégrer aux marchés mondiaux. 

Plusieurs observateurs notent toutefois que pour que les avantages économiques de l’accord se matérialisent, il sera nécessaire que les pays africains fassent preuve d’un engagement solide et durable à l’égard de son opérationnalisation. 

« Il y a parfois des déclarations politiques de solidarité qui ne sont pas suivies d’actions concrètes », a déclaré le secrétaire général de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED), Mukhisa Kituyi, lors du forum des entreprises organisé à l’occasion du sommet. En cette période de « montée du protectionnisme », les dirigeants africains ont besoin de « se battre pour l’intégration africaine », a-t-il ajouté.

Un autre facteur déterminant pour que la ZLECAf soit un succès pourrait être l’adoption de mesures d’accompagnement adéquates, dans le cadre notamment de la mise en œuvre complète du plan d’action plus large de l’UA visant à stimuler le commerce intra-africain (BIAT : Boosting Intra-African Trade). Ce plan s’articule autour de sept groupes thématiques prioritaires : politique commerciale, facilitation des échanges, capacités productives, infrastructures liées au commerce, financement du commerce, informations commerciales et intégration des marchés de facteurs.

« Les États membres ont la possibilité de s’appuyer sur le cadre fourni par le Plan d’action BIAT pour déterminer l’ordre de priorité des réformes politiques requises pour tirer le meilleur parti de la ZLEC », indiquent David Luke, coordonnateur au Centre africain pour la politique commercial de la Commission économique des Nations unies pour l’Afrique, et Jamie MacLeod dans un article publié l’an dernier dans Passerelles.
 

Obstacles de dernière minute

Inquiet de l’impact potentiel de la ZLECAf sur l’économie nationale et les efforts d’industrialisation de son pays, le président nigérian, Muhammadu Buhari, a indiqué pendant le weekend que son pays s’abstiendrait de signer l’accord et entamerait des consultations supplémentaires avec différentes parties prenantes.

Cette décision a surpris les observateurs, car le Conseil exécutif fédéral du Nigeria, qui est l’organe de gouvernement du pays, avait précédemment approuvé la signature de l’accord. Le pays a également joué un rôle actif dans les négociations et s’était porté candidat pour accueillir le secrétariat de la ZLECAf, qui aura la mission d’administrer et de mettre en œuvre l’accord.

 « Nous élargissons et approfondissons par conséquent les consultations intérieures sur la ZLEC pour garantir que toutes les préoccupations soient respectueusement prises en compte. Tout accord de libre-échange africain doit représenter les intérêts du Nigeria de manière juste et équitable, tout comme ceux de ses frères et sœurs africains », a déclaré Buhari dans une série de tweets.

« Le Nigeria reconnaît pleinement et salue les efforts déployés jusqu’à présent par la Commission de l’Union africaine pour la mise en œuvre d’une Zone de libre-échange continentale (ZLEC) viable pour l’Afrique. Nous reconnaissons également que nos aspirations continentale doivent compléter nos intérêts nationaux », a-t-il ajouté.

Plusieurs organisations du secteur privé, dont notamment l’Association des producteurs manufacturiers du Nigeria, ont appelé le gouvernement à évaluer avec soin les pressions concurrentielles qui pourraient résulter de la mise en œuvre de la ZLECAf. Les partisans de cette dernière soutiennent toutefois que l’accord pourrait inclure plusieurs mécanismes de sauvegarde susceptibles d’apporter l’espace nécessaire pour permettre aux industries et secteurs prioritaires du Nigéria de renforcer leur compétitivité et de se développer dans un contexte plus large.

L’Afrique du Sud, une autre des grandes économies impliquées dans le processus de création de la ZLECAf, a participé au sommet et signé la Déclaration de Kigali, tout en repoussant la signature effective de l’accord sur la ZLECAf en raison d’exigences constitutionnelles intérieures, qui l’obligent à mener un processus de consultation nationale avant de pouvoir signer des traités internationaux.

Prochaines étapes

Selon le Programme de travail pour la transition et la mise en œuvre, qui précise la feuille de route des travaux à venir, la 11ème réunion du FN-ZLEC aura lieu début mai, en parallèle de groupes de travail techniques, et portera sur la « mise en œuvre et l’application pratique » des modalités convenues pour les négociations sur le commerce des biens et le commerce des services.

Les membres de la ZLECAf participeront ensuite à une conférence sur le commerce des services, ainsi qu’à un « Atelier sur la liste des concessions tarifaires et la liste des engagements spécifiques sur le commerce des services » pendant la 12ème réunion du FN-ZLEC prévue fin mai.

La ZLECAf et ses protocoles entreront en vigueur 30 jours après que 22 pays aient déposé leur instrument de ratification.

« Ce n’est plus le moment d’hésiter. J’appelle par conséquent les États membres à signer et ratifier l’Accord sur la Zone de libre-échange. Notre ambition doit être de nous assurer qu’il entre en vigueur avant la fin de l’année », a déclaré Moussa Faki Mahamat lors du sommet.

À terme, il est prévu que la ZLECAf comprenne des règles en matière de politique de la concurrence, d’investissement et de droits de la propriété intellectuelle, un ensemble de sujets qui seront couverts pendant la seconde phase des négociations qui doit débuter en août.
 

Reportage ICTSD

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