Les négociations de la ZLEC face au défi de la cohérence

28 Septembre 2017

Quels sont les défis en termes de cohérence des politiques publiques auxquels les négociations de la Zone de libre-échange continentale (ZLEC) sont confrontées ?


L’analyse de la cohérence des politiques publiques comporte aujourd’hui un éventail de plus en plus large de dimensions[1]. Cette problématique revêt une importance toute particulière dans le cadre des politiques commerciales, compte tenu des enjeux et des intérêts qu’elles concentrent. Dans cet article, nous tenons compte de trois niveaux de cohérence en rapport avec l’efficacité : (i) la cohérence de la politique commerciale par rapport aux objectifs qu’on lui a fixé, (ii) la cohérence entre cette politique publique et d’autres politiques publiques, ce qui implique la convergence des orientations, et (iii) la cohérence des stratégies de négociation par rapport aux objectifs de politiques commerciales.

Il importe de rappeler qu’en termes d’objectifs, il existe deux principaux axes sur lesquels se concentrent les politiques commerciales en vue de contribuer au développement économique et social : la promotion des exportations et la limitation des importations[2]. Dans un contexte d’intégration régionale, la politique commerciale communautaire doit être en cohérence avec l’ensemble des politiques nationales des États membres, ainsi qu’avec les autres politiques communautaires sectorielles[3]. La question qui va nous préoccuper est donc celle de savoir quels sont les défis, en termes de cohérence, auxquels sont confrontées les négociations de la Zone de libre-échange continentale (ZLEC) lancées en juin 2015. L'article relève les exigences de cohérence que posent les principes directeurs[4], le champ, la portée et l'approche des négociations de la ZLEC, en explorant cette question sur les plans politique, économique, institutionnel et juridique.
 

Au plan politique et stratégique

Selon le Premier plan décennal de mise en œuvre de l’Agenda 2063, la portée et les disciplines de l’accord établissant la ZLEC devraient contribuer au doublement du commerce intra-régional d’ici 2022. Pour cela, d’autres politiques complémentaires devront être mise en œuvre, plus particulièrement des politiques industrielles et des politiques de développement des infrastructures ambitieuses, dynamiques et réalistes. Le principal défi ici est celui de parvenir à concilier toutes les contraintes liées au nombre de pays participants au processus de négociation. Les 55 États membres de l’Union africaine (UA) présentent des caractéristiques différentes en termes de niveau de développement, de spécificités relatives à des facteurs de fragilité divers (enclavement, instabilité politique et sécuritaire, vulnérabilité aux catastrophes), de même qu’au niveau de leur insertion dans le système commercial international – l’Ethiopie n’a jamais adhéré à un accord de libre-échange, plusieurs pays du continent ne sont pas membres de l’OMC, etc. Dès lors, les négociations doivent prévoir des flexibilités appropriées en termes de traitement spécial et différencié pour tenir compte des préoccupations de développement spécifiques de tous les membres (principes directeur 5), ainsi que les mesures d’accompagnement nécessaires, ce qui pose l’épineux problème du financement.

Un second défi concerne la cohérence avec les nombreux processus de coopération, aussi bien individuels que collectifs, à travers lesquels le continent est engagé avec des partenaires tiers dans le monde et qui incluent des aspects commerciaux (Accords de partenariat économiques, potentiel Traité d’investissement UE-Afrique à venir, AGOA, Chine-Afrique, etc.). Comment s’assurer que la ZLEC soit un cadre à travers lequel les États membres de l’UA s’offrent mutuellement des concessions commerciales qui ne sont pas moins favorables que celles déjà offertes ailleurs ? Il s’agit de trouver la méthodologie appropriée pour mettre en œuvre de manière cohérente les principes directeurs que sont la libéralisation substantielle des échanges (principe 7), le traitement de la nation la plus favorisée (principe 8), le traitement national (principe 9) et la réciprocité (principe 10). S’agissant du niveau de libéralisation, on constate que la portée de la ZLEC et les modalités qui y sont associées – qui prévoient de libéraliser 90 pourcent des lignes tarifaires dans le cas du commerce des biens – présentent un niveau d’ambition en cohérence avec ce principe de libéralisation « substantielle ». La ZLEC couvre tous les aspects du commerce, y compris les marchandises, les services, la concurrence, la propriété intellectuelle et les investissements.

Dans le même sens, comment construire sur les acquis des communautés économiques régionales (CER), qui sont eux-mêmes quelques fois fondamentalement divergents dans leurs orientations stratégiques sur certains aspects de la politique commerciale ? Par exemple, les règles d’origine appliquées dans les zones de libre-échange des différentes CER ne sont pas identiques : certaines appliquent des règles d’origine générales (CEEAC et CEDEAO), alors que d’autres appliquent des règles spécifiques (CAE, COMESA, SADC), et les critères d’origine ne sont pas harmonisés, y compris les critères du cumul. Les négociations de la ZLEC devraient adopter des règles d’origine qui favorisent l’industrialisation du continent en conciliant les divergences des options actuellement appliquées au sein des CER.

D’autre part, pour ce qui est du commerce des services, bien que la libéralisation puisse potentiellement couvrir tous les secteurs, le principe de la progressivité prescrit par le Traité d’Abuja (Article 4.2) et la capacité des États membres à libéraliser de manière bénéfique imposent de choisir certains secteurs prioritaires par lesquels commencer. Comment les identifier ? Pour le faire, il convient de s’appuyer sur les instruments existants (principe directeur 3, la préservation des acquis), notamment le Traité d’Abuja lui-même, les traités instituant les CER et la décision adoptant le Plan d’action pour l’intensification du commerce intra-africain (qui identifient des secteurs de services que les États ont déjà convenu de libéraliser), ainsi que sur les engagements pris à l’OMC incluant les conditions de validité de la ZLEC conformément à l’AGCS (la couverture substantielle en terme de secteurs, de modes de fourniture et de volume des échanges) et les secteurs de services émergents, etc. Un autre défi réside dans le choix de l’approche de libéralisation des services la plus appropriée dans le contexte très spécifique de l’Afrique, qui est notamment caractérisé par le manque de statistiques fiables sur le commerce des services (listes d’engagements spécifiques, coopération règlementaire, ou combinaison des deux).
 

Au plan juridique

D’un point de vue juridique, les questions de cohérence peuvent se poser à trois niveaux au moins. Premièrement, un aspect important concerne le statut de l’accord établissant la ZLEC par rapport au Traité d’Abuja instituant la Communauté économique africaine. Logiquement, pour être cohérent, cet accord devrait être un protocole annexe du Traité d’Abuja, mais les avis des États divergent sur cette option. Les arguments avancés par ceux qui sont contre sont les suivants : (i) le Traité d’Abuja ne prévoit pas explicitement les négociations de la ZLEC (il prévoit pourtant la mise en place d’une union douanière, qui est en théorie une zone de libre-échange accompagnée d’une politique commerciale commune des membres[5]) ; et (ii) le libellé du traitement NPF, principe fondamental du système commercial international, tel que formulé dans le Traité d’Abuja (Article 37), serait obsolète et risquerait de générer des obstacles à la mise en œuvre de la ZLEC. Ceux qui sont pour estiment, quant à eux, que l’orientation de la réforme institutionnelle en cours de l’UA consiste à mettre en cohérence tous les processus parallèles – en cours et ceux à venir – dans le cadre de l’intégration africaine avec le cadre de référence du Traité d’Abuja et des structures qu’il prévoit.

Deuxièmement, se pose la question du type de mécanisme de règlement des différends à appliquer dans le cadre de la ZLEC. Il s’agit de choisir entre l’établissement d’un mécanisme distinct de règlement des différends, selon l’approche de l’OMC, et le rattachement au dispositif existant – la cour africaine de justice et des droits de l'homme –, avec les risques que cela comporte eu égard aux spécificités des différends commerciaux internationaux.

Enfin, se pose la question du mode d’entrée en vigueur de l’accord. Faudra-t-il une ratification par les États, ou est-ce qu’une décision d’adoption par la Conférence des Chefs d’États et de Gouvernement suffirait ? Pour ces aspects d’ordre juridique comme pour les autres, l’adoption des meilleures pratiques (principe directeur 12), en prenant en compte les acquis des CER, est de mise.
 

Au plan institutionnel

Les défis liés à la cohérence institutionnelle sont déjà contenus dans l’approche de négociation choisie, notamment à travers les principes directeurs suivants : (1) les négociations sur la ZLEC sont menées par les États membres de l’UA, les CER et les territoires douaniers avec l’appui de la Commission de l’UA (CUA) et de ses structures ; (2) les zone de libre-échange des CER serviront de base pour la mise en place de la ZLEC ; (3) la préservation des acquis ; (4) la géométrie variable ; et (5) la flexibilité et le traitement spécial et différencié.

Dans la pratique, les négociations de la ZLEC se déroulent entre les Etats membres de l’UA avec un rôle subsidiaire réservé aux CER. Ceci pose un problème de cohérence pour les États qui sont membres des unions douanières et sont supposés mettre en œuvre une politique commerciale commune, et ouvre des fenêtres pour la remise en cause des acquis obtenus par consensus au sein des CER. S’il est vrai que les avis des CER sont recueillis au sein de la Task force continentale de négociation, il n’en demeure pas moins que le véritable défi est ici celui de l’évolution du rôle des CER. D’acteurs consultés, celles-ci doivent devenir des acteurs décisionnels du processus d’harmonisation des politiques commerciales au niveau continental en cohérence avec la réforme en cours de l’UA.

La pertinence des structures de négociation mises en place est également une question importante[6]. La pratique montre que l’architecture choisie est lourde, budgétivore et contraignante pour l’avancement du processus de négociation. Par exemple, entre le Forum de négociation (l’instance où se construisent les consensus au plan technique) et la Réunion des hauts fonctionnaires (qui prépare les dossiers pour la Réunion des Ministres, sans être un forum de négociation), il y a souvent un conflit de compétence dans la mesure où la Réunion des hauts fonctionnaires se transforme en Forum de négociation. Ceci en raison du fait que ce sont les mêmes personnes qui siègent au sein de ces instances.

Un autre aspect relatif à la cohérence institutionnelle se situe au niveau du dispositif d’administration de la ZLEC. Le suivi de la mise en œuvre relèvera-t-il des structures de la Commission de l’UA ? Faudrait-il créer d’autres structures, et le cas échant, quel format devraient-elles avoir ? De même, quel rôle devrait jouer les CER dans le dispositif d’administration de la ZLEC ? Enfin, quel dispositif mettre en place pour le suivi de la mise en œuvre des appendices spécifiques, en restant cohérent, en évitant les redondances ainsi que les duplications, et en évitant la multiplication des structures qui génèrent des surcoûts ? 

La question de la mobilisation des ressources matérielles, logistiques, humaines et financières pour la conduite du processus de négociation est également importante. La problématique de la capacité des États africains à financer de manière autonome leurs ambitions se pose. Elle se manifeste, par exemple, dans la question de la prise en charge de la participation des délégués aux réunions de négociation de manière à couvrir toutes les spécificités techniques sectorielles des domaines de négociation. À l’exception de quelques-uns, les États membres sont généralement représentés par un seul délégué, dont la participation est prise en charge par la CUA grâce aux fonds mis à disposition par l’UE, la GIZ et la Banque mondiale.
 

Au plan économique

La question centrale est celle de savoir comment faire de la ZLEC un instrument de promotion du développement des pays africains et du bien-être de leurs populations. Des études menées par la CEA[7] ont montré que la contribution de la ZLEC au développement économique du continent est tributaire d’une véritable stratégie d’industrialisation des économies à travers le développement des chaines de valeur régionale, le développement de l’infrastructure et la facilitation du commerce.

De prime à bord, la stratégie de mise en œuvre de l’Agenda 2063 et les programmes prioritaires du Premier plan décennal de mise en œuvre semblent en cohérence avec ces ambitions de promotion du commerce intra-africain, dans la mesure où ils intègrent non seulement des actions directement liées aux politiques commerciales, mais aussi des mesures relatives à d’autres politiques connexes (politique industrielle, infrastructures, etc.). Toutefois, il ne suffit pas de planifier, il faut encore mettre en œuvre. Et l’observation du processus de domestication de l’Agenda 2063 dans les plans de développement nationaux montre qu’il existe de nombreux défis en termes de cohérence.
 

Conclusion

En définitive, sans prétendre à l’exhaustivité, l’analyse des défis en termes de cohérence des politiques publiques auxquels sont confrontées les négociations de la ZLEC révèle que pour contribuer à l’atteinte des objectifs de développement des pays africains, quelques déterminants fondamentaux doivent être pris en compte. Ceux-ci incluent la question de la flexibilité, l’alignement avec les stratégies et les objectifs de développement nationaux et régionaux, la prise en compte des différences de caractéristiques des États membres de l’UA, la compatibilité avec les engagements juridiques antérieurs (CER, UA, OMC, APE, etc.) et – dans certains cas – leur dépassement, le leadership et la capacité de mobilisation des ressources. Mais leur application pratique doit encore surmonter quelques contraintes qui relèvent essentiellement de la volonté politique.
 

Auteur: Jacob Kotcho, Expert en politique commerciale et libre circulation, Secrétariat général de la Communauté économique des États de l'Afrique centrale (CEEAC).


[1] Pierre Muller, Les politiques publiques, Paris : Presses Universitaires de France, 2013.

[2] Murray Gibbs, Les politiques commerciales, New York: UNDESA, 2007.

[3] Jean-Pierre Rolland & Arlène Alpha, Analyse de la cohérence des politiques commerciales en Afrique de l’Ouest, Paris: GRET, 2011.

[4] Voir les principes directeurs des négociations sur la ZLEC adoptés par la Conférence de l’UA (Décision Assembly/AU/11 (XXV)). 

[5] Voir Article 6 du Traité d’Abuja sur les modalités de mise en place de la Communauté économique africaine, et Chapitre V, article 29 à 33.

[6] Task force continentale de négociation, Groupes de travail technique, Forum de négociation, Réunion des hauts fonctionnaires du commerce de l’UA, Réunion des Ministres du commerce de l’UA.

[7] Commission économique pour l’Afrique des Nations Unies (CEA), Rapport économique sur l’Afrique 2015 : l’industrialisation par le commerce, CEA : Addis-Abeba, 2015.

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