Les perspectives des PMA à Buenos Aires et au-delà

15 Novembre 2017

Les pays les moins avancés se heurtent à d’importantes difficultés pour préserver l’intégrité du système commercial multilatéral et faire reconnaître leurs besoins de développement au moment où certains acteurs clés semblent se désengager de l’OMC. Quels sont les enjeux de Buenos Aires et au-delà pour ces pays ?


Les pays les moins avancés (PMA) partagent un certain nombre d’handicaps structurels bien connus, dont notamment un faible niveau de revenus, une importante vulnérabilité économique et un capital humain limité. Malgré leur forte dépendance à l’égard du commerce international, ces handicaps limitent considérablement leur capacité à participer à l’économie mondiale et tendent à les confiner dans un rôle de « preneurs d’accords » dans les négociations internationales. En effet, la taille limitée de leurs économies et la part marginale de leurs exportations au niveau mondial limitent leur influence dans les pourparlers commerciaux, et par conséquence leur influence sur les résultats finaux, même si l’OMC compte un nombre significatif de PMA dans ses rangs. Cependant, malgré leur poids limité dans le système, les PMA ont peu d’alternatives pour promouvoir leur intégration commerciale. Ils ont donc tout intérêt à défendre un système multilatéral opérationnel fondé sur des règles pour assurer la gouvernance des interdépendances économiques, sous réserve que leurs préoccupations soient effectivement prises en compte. Partant de ce principe, les PMA ont traditionnellement utilisé différentes approches pour défendre leurs intérêts de développement dans le cadre des négociations de l’OMC.
 

S’impliquer de façon groupée

En premier lieu, les PMA se sont organisés en groupe et ont activement participé aux différents organes de négociation en formulant des intérêts offensifs dans les domaines dans lesquels des concessions étaient souhaitées et en recherchant des exceptions dans ceux où leurs intérêts étaient plutôt d’ordre défensif. Cette approche les a naturellement conduits à forger des alliances et à identifier les domaines dans lesquels il était possible de surmonter les différences entre les grands acteurs. C’est en grande partie la manière dont le groupe s’est impliqué jusqu’à présent dans la plupart des questions du Cycle de Doha. L’avantage de cette approche est qu’elle garantit la représentation du groupe dans les configurations de négociation plus restreintes, ainsi que la prise en compte de ses intérêts. Mais faute de disposer d’un levier économique significatif, les préoccupations des PMA ont tendance à n’être que partiellement reflétées dans le résultat final. Cette approche suppose également que les autres membres aient la volonté de s’impliquer de façon constructive dans les négociations en question, faute de quoi le groupe court le risque de négocier avec lui-même.
 

Identifier les questions propres aux PMA

La seconde stratégie consiste à identifier les questions propres aux PMA pour y apporter des solutions spécifiques. Cette approche a été adoptée notamment lors des conférences ministérielles de Bali et de Nairobi dans les discussions sur un possible paquet en faveur des PMA, portant sur l’accès en franchise de droits et sans contingent, les règles d’origine, le coton ou la dérogation sur les services. Dans d’autres cas, les PMA ont manifesté des préoccupations spécifiques concernant les incitations au transfert de technologies en vertu de l’article 66.2 de l’accord sur les ADPIC ou l’accession des PMA à l’OMC. Cette approche repose en grande partie sur l’idée que les handicaps particuliers auxquels se heurtent les PMA nécessitent des solutions spécifiques. Elle table également sur le fait que les grands acteurs seront plus enclins à faire des concessions si celles-ci se limitent aux PMA, plutôt qu’à l’ensemble des membres de l’OMC ou à des catégories plus larges de pays en développement. Là encore, l’inconvénient tient au fait que cette approche repose essentiellement sur la bonne volonté des autres membres de l’OMC. C’est probablement ce qui explique les avancées graduelles limitées enregistrées jusqu'à présent dans des domaines tels que l’accès en franchise de droits et sans contingent. Dans d’autres cas, il n’est pas forcément possible de concevoir des solutions spécifiques pour les PMA, comme en atteste le cas du coton.
 

Exploiter l’effet de nombre

Une troisième approche consiste à exploiter l’effet de nombre, en faisant le lien par exemple entre différents domaines de négociation pour subordonner les progrès dans l’un à l’obtention de concessions dans un autre. À l’heure actuelle, 36 membres de l’OMC et 7 pays observateurs font partie de la catégorie des PMA. Cela représente un pourcentage significatif du nombre total de membres, et devrait permettre au groupe des PMA (tout au moins en théorie) de bloquer les négociations sur des sujets existants ou futurs et de faire pression sur les autres membres. L’inconvénient ici est le risque de compromettre la pertinence du système commercial multilatéral et de pousser les acteurs plus importants à se désengager ou à rechercher des voies alternatives, telles que les approches plurilatérales ou les accords commerciaux régionaux.
 

Vers Buenos Aires

À l’approche de la Onzième conférence ministérielle de l’OMC (CM11) à Buenos Aires, il est très difficile d’évaluer dans quelle mesure l’une ou l’autre des approches présentées ci-dessus pourrait mener à des résultats significatifs, tout au moins dans les circonstances politiques actuelles. Si l’approche consistant à forger un paquet propres aux PMA a pu fonctionner par le passé, elle semble avoir atteint ses limites après Bali et Nairobi, les membres ayant largement épuisé les possibilités d’avancées graduelles dans des domaines tels que le coton, les règles d’origine ou l’accès en franchise de droits et sans contingent. Bien que des progrès restent nécessaires dans la plupart de ces domaines, ceux-ci ne requièrent pas nécessairement une action collective au niveau de l’OMC et pourraient être mis en œuvre de manière unilatérale, comme en témoigne le cas des préférences commerciales au titre de la dérogation concernant les services. Dans d’autres domaines, comme celui des subventions au coton, la plupart des résultats à portée de main ont déjà été obtenus, et le passage à l’étape suivante suppose de mettre en place d’importantes réformes internes qui risquent d’être difficiles à envisager dans le cadre de décisions autonomes.

Au-delà des préoccupations propres aux PMA, les perspectives ne semblent pas plus réjouissantes sur d’autres aspects des négociations, à l’exception peut-être des subventions à la pêche. En matière de soutien interne à l’agriculture et de stocks publics, malgré un nombre important de soumissions (y compris de la part des PMA) proposant de nouvelles approches de réduction des subventions, les positions restent très éloignées, notamment entre les Etats-Unis, les autres grands pays fournisseurs de subventions et les principales économies émergentes (pour plus d’informations sur ce sujet, voir l’article de J. Hepburn dans ce numéro). Les tensions se sont encore aggravées après que les États-Unis aient engagé une procédure de règlement des différends à l’encontre du soutien interne au riz et au blé de la Chine, ce qui amoindrit encore les perspectives de résultat négocié dans ce domaine. En ce qui concerne le traitement spécial et différencié (TSD), un autre domaine de résultat potentiel mis en avant par certains en vue de la CM11, une proposition déjà diluée du groupe G90 se concentrant sur 10 domaines de réformes – sur les 20 discutés avant Nairobi – a déjà été rejetée catégoriquement par la plupart des pays de l’OCDE, en raison notamment du fait que ces propositions ne font pas de distinction entre les différents pays en développement.

Dans ces conditions, on peut concevoir que les PMA essaient de faire pression sur les autres membres de l’OMC en établissant des liens entre les différents sujets de négociation. Plusieurs membres ont manifesté leur intérêt à l’égard du commerce digital. D’autres ont mis en avant les réglementations internes comme domaine possible de résultat à la CM11. L’Inde milite pour la facilitation des services. Le Brésil a proposé de se concentrer sur la facilitation des investissements. Les PMA pourraient subordonner leur engagement dans ces domaines à l’obtention de résultats significatifs sur leurs priorités traditionnelles. Toutefois, cette approche n’a des chances de réussir que si les acteurs principaux ont suffisamment envie d’aboutir à un résultat dans ces domaines pour envisager d’éventuelles concessions en faveur des PMA. En pratique, cela reste douteux, comme en témoigne la réticence de certains grands membres de l’OMC à entreprendre des réformes internes potentiellement douloureuses. Le nouvel état d’esprit qui règne à Washington depuis l’arrivée de l’administration Trump a conduit les États-Unis à se désengager sur plusieurs fronts, sur fond de critiques répétées à l’encontre de la coopération commerciale multilatérale et de l’OMC en tant qu’institution. S’exprimant à propos de la CM11, les Etats-Unis ont déjà clairement affirmé qu’ils ne prévoyaient pas de résultat négocié majeur, soulevant la question fondamentale de ce qui pourrait raisonnablement être obtenu dans un tel contexte.
 

Perspectives d’avenir

Face à cette réalité, les PMA ont plusieurs options combinables. Si le sentiment général est que les grands acteurs n’ont pas la volonté de s’engager, une approche logique pour les PMA pourrait simplement consister à réaffirmer leurs positions maximalistes dans les domaines dans lesquels ils ont un intérêt particulier (agriculture, coton, TSD) et à bloquer les progrès sur les questions pour lesquelles ils ne sont pas demandeurs (services, facilitation des investissements). Cela serait la meilleure garantie que rien ne se passe à Buenos Aires, mais au moins, les PMA seraient sûrs de ne rien abandonner. Cela leur permettrait également de préserver tout leur pouvoir de négociation, si les membres de l’OMC décidaient un jour de reprendre le dialogue après Buenos Aires. En d’autres termes, au vu des incertitudes politiques actuelles, concernant notamment les États-Unis, certaines délégations pourraient décider de se désengager en attendant des conditions plus favorables. L’inconvénient de cette approche est qu’elle risque fort de saper encore plus le système commercial multilatéral dont dépendent beaucoup de PMA. Elle ne fait rien pour répondre aux préoccupations urgentes de développement et n’apporte aucune garantie quant à la possibilité que les pourparlers reprennent à court terme. Se contenter d’attendre que tout revienne à la normale après une parenthèse de quatre ans reviendrait également à sous-estimer les préoccupations beaucoup plus profondes des États-Unis à l’encontre de l’OMC.

Une autre approche possible consiste à maintenir l’engagement des PMA, à récolter ce qui peut l’être raisonnablement, à réaffirmer l’importance du système commercial multilatéral et de  la coopération internationale, et à préparer une feuille de route potentielle pour les négociations de l’après-Buenos Aires. Même s’il est vraisemblable qu’il ne passera pas grand chose en matière d’agriculture ou de TSD, il existe toutefois une dynamique positive autour des subventions à la pêche et une réelle possibilité de parvenir à un accord significatif sur un sujet de grande importance pour les PMA en termes de commerce, de sécurité alimentaire et de subsistance (pour plus d’informations sur ce sujet, voir l’article de A. Tipping dans ce numéro). Un tel accord représenterait également une contribution importante à la réalisation de l’Objectif de développement durable 14. Les PMA ont de plus tout intérêt à ce que les grands acteurs de l’OMC restent engagés dans un cadre qui tienne pleinement compte de leurs préoccupations. Pour y parvenir, les PMA devront apporter leur contribution à une discussion de haut niveau sur les mérites de la coopération internationale et le rôle de l’OMC. Enfin, ces pays ne peuvent pas se permettre de ne pas participer à la redéfinition des règles d’engagement des futures négociations. Ils devraient donc contribuer activement à l’élaboration d’une feuille de route précise pour l’après-Buenos Aires, faisant la part belle à leurs priorités. Dans ces débats, les PMA feront bien entendu l’objet de pressions accrues pour intégrer d’« autres questions », telles que le commerce digital ou l’investissement. Il leur faudra peut-être accepter d’examiner certaines de ces questions, à condition qu’une importance égale soit accordée à leurs priorités, ne serait-ce que parce que les disciplines dans ces domaines sont de plus en plus souvent élaborées en dehors de l’OMC, sans représentation des PMA.
 

Auteur: Christophe Bellmann, Chercheur associé, ICTSD.

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