Les PMA devraient soutenir l’agenda mondial sur les subventions à la pêche

24 Novembre 2015

L’année 2015 est une année décisive pour les questions liées au commerce et au développement durable, y compris la pêche. Les PMA devraient saisir cette opportunité en soutenant la mise en place d’un agenda qui intègre leurs impératifs de développement tout en préservant l’environnement.
 

L’année 2015 est une année cruciale en ce qui concerne la création de normes et de disciplines internationales sur de nombreuses questions liées à l’environnement et au commerce. On peut notamment mentionner les résultats du Sommet sur le développement durable des Nations unies, qui a vu l’adoption d’un nouvel agenda global de développement durable, ainsi que le « pas en avant » attendu lors de la conférence des Nations unies sur le changement climatique qui doit se dérouler à Paris. Lors de cette dernière, la communauté internationale cherchera à mettre en place un nouvel accord-cadre voué à succéder au Protocole de Kyoto. La 10ème Conférence ministérielle de l’OMC, prévue à Nairobi en décembre, pourrait également jouer un rôle important pour faire avancer les questions conjointes de la durabilité économique et écologique.
 

Les PMA et la question de la pêche durable

Bien que l’OMC n’ait pas de mandat spécifique pour établir des règles en matière environnementale, les membres de l’organisation ont lancé des négociations dont les résultats pourraient avoir des répercussions positives, d’un point de vue environnemental mais également économique, pour les pays en développement et les pays les moins avancés (PMA). Ces négociations portent sur la mise en place d’un Accord sur les biens environnementaux (ou EGA, de l’anglais Environmental Goods Agreement), la promulgation de nouvelles disciplines sur les subventions contribuant à la surpêche et à la surcapacité, ainsi que l’interdiction des pratiques de pêches préjudiciables.

Reconnaissant que l’OMC n’a pas de compétence transversale en matière de gestion de l’environnement, l’Accord fondateur de Marrakech lui donne comme mandat, entre autres, « l'utilisation optimale des ressources mondiales conformément à l'objectif de développement durable, en vue à la fois de protéger et préserver l'environnement et de renforcer les moyens d'y parvenir d'une manière qui soit compatible avec les besoins et soucis respectifs [des pays] à différents niveaux de développement économique ». Les membres de l’OMC en général, et les PMA en particulier, doivent donc voir en Nairobi une opportunité d’avancer sur l’Objectif de développement durable 14 : « Conserver et exploiter de manière durable les océans, les mers et les ressources marines aux fins du développement durable ».

L’objectif 14.4 des ODD engage la communauté internationale à « réglementer efficacement la pêche, mettre un terme à la surpêche, à la pêche illicite, non déclarée et non réglementée et aux pratiques de pêche destructrices et exécuter des plans de gestion fondés sur des données scientifiques ». Cette déclaration d’intention reflète un consensus croissant autour de la nécessité de limiter la distribution de subventions dommageables qui encouragent des pratiques non durables. Historiquement, les pays développés sont la principale source de subventions dommageables et non durables. Mais les futures règles auront également un impact sur la capacité des pays en développement, et notamment des PMA, à soutenir un secteur halieutique naissant, notamment dans le cadre de la pêche « à petite échelle ». À l’OMC, le principal enjeu pour les négociateurs consiste à trouver un équilibre approprié entre d’une part, la réglementation des subventions menant à la surcapacité et à l’épuisement des ressources, et d’autre part, le respect des besoins des pays les moins avancés (PMA).

Les subventions qui engendrent une surcapacité présentent un double risque. D’une part, elles instaurent une inégalité des règles du jeu entre les pays qui distribuent ces subventions et les autres. D’autre part, et surtout, elles menacent gravement l’écologie et les écosystèmes marins1. Au vu de ces risques potentiels, la conférence ministérielle de Doha a lancé des négociations en vue de « clarifier et améliorer » les disciplines de l’OMC concernant les subventions à la pêche. Quatre ans plus tard, lors de la conférence ministérielle de Hong Kong en 2005, les membres de l’OMC ont convenu de renforcer ces disciplines, à travers notamment l’interdiction de certaines formes de subventions contribuant à « la surcapacité et [à] la surpêche ».

Pour les négociateurs, l’enjeu consiste aujourd’hui à élaborer des règles plus strictes tout en respectant les importantes préoccupations des membres de l’OMC, et en particulier des PMA. Il s’agit plus précisément, pour les membres de l’organisation, de continuer à rechercher un équilibre entre la durabilité écologique et les préoccupations commerciales, tout en accordant certaines flexibilités aux pays en développement qui ne distribuent aucunes subventions encourageant le développement des capacités.

En 2007, le président du groupe de négociations sur les règles de l’OMC a publié un projet de texte sur les subventions au secteur de la pêche, qui proposait des interdictions visant à limiter les subventions encourageant le développement des capacités tout en prévoyant des flexibilités pour les pays en développement et les PMA. Pour ces derniers, le texte prévoyait notamment une exemption dite carte blanche au titre de l’article 3.1 du projet. Cette proposition visait à leur conférer une exonération inconditionnelle des interdictions prévues ainsi que le droit de subventionner leur industrie.

Dans le cadre de la préparation de la 10ème Conférence ministérielle de l’OMC, les membres de l’organisation ne sont pas parvenus à aller au-delà des thèmes centraux que constituent l’agriculture et les produits industriels pour s’attaquer aux subventions dans le domaine de la pêche. Les membres restent donc très divisés sur le calendrier des négociations, le niveau général d’ambition, et même sur le rôle que devrait jouer l’OMC dans l’élaboration de règles relatives aux subventions en matière de pêche. En l’absence de consensus sur une liste plus complète d’interdictions et de flexibilités, les membres de l’OMC devraient s’efforcer de faire des progrès là où ils le peuvent. À cet égard, un niveau élevé de convergence semble exister sur l’interdiction des subventions concernant des navires impliqués dans des activités de pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN).

Cette approche générale a reçu le soutien de la communauté internationale dans le cadre du nouveau programme global de développement, avec l’adoption de l’objectif de développement durable 14.6. Ce dernier vise à « interdire les subventions à la pêche qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche » et à « supprimer celles qui favorisent la pêche illicite, non déclarée et non réglementée » d’ici 2020. L’objectif 14.6 exhorte également les pays à « s’abstenir d’en accorder de nouvelles, sachant que l’octroi d’un traitement spécial et différencié efficace et approprié aux pays en développement et aux pays les moins avancés doit faire partie intégrante des négociations sur les subventions à la pêche menées dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce ».
 

Le processus de préparation de Nairobi

Les semaines précédant la conférence ministérielle ont vu une intense activité sur le sujet des subventions au secteur de la pêche avec des propositions et communications faites par l’UE, l’Australie, le Pérou, le Groupe des PMA et le Groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Ces dernières font notamment suite à des propositions antérieures de la part de la Nouvelle-Zélande. Bien que les détails de ces propositions et communications diffèrent, elles contiennent au moins trois importants éléments de convergence : (1) la réduction/l’élimination des subventions bénéficiant aux activités de pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN),  (2) la réduction/l’élimination des subventions bénéficiant aux activités de pêche ayant un impact négatif sur les stocks halieutiques surexploités et (3) le renforcement des dispositions de transparence.

Ces trois éléments de convergence figurent dans la communication de la Nouvelle-Zélande contenue dans le document TN/RL/W/258. La communication de l’Australie contenue dans le document TN/RL/W/266 se concentre quant à elle sur la transparence et l’amélioration de la surveillance en relation avec la notification des subventions au sens de l’article 1.1 de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires. Les communications de l’UE contenues dans les documents TN/RL/W/260 et TN/RL/W/263 portent également sur la transparence. Le Groupe des PMA développe aussi une approche couvrant les trois domaines de convergence, tout en prévoyant un cadre de traitement spécial et différencié (TSD). Dans sa communication, le Pérou propose également des disciplines pour la pêche INN et les stocks halieutiques surexploités, tout en cherchant à introduire des mesures de transparence plus ciblées.

La communication du Groupe des pays ACP datant du 4 novembre consolide et propose des disciplines clés bénéficiant d’un niveau élevé de convergence entre les membres de l’OMC. Les disciplines proposées couvrent entre autres l’élimination des subventions favorisant la pêche INN et la surexploitation des stocks halieutiques. La proposition offre également un terrain d’entente potentiel en ce qui concerne les exigences de notification, ainsi qu’un « seuil » permettant de déterminer la portée de l’engagement de notification de chaque membre. La proposition du Groupe ACP, ainsi que la communication du Groupe des PMA, notamment en ce qui concerne le traitement spécial et différencié, fournissent l’esquisse d’un résultat satisfaisant pour les pays en développement et plus particulièrement pour les PMA.
 

Pertinence pour les PMA

Pour les pays en développement, et pour les PMA en particulier, il est nécessaire de trouver une solution sur les subventions à la pêche. Le secteur de la pêche revêt une importance multidimensionnelle dans ces pays, car elle est source à la fois de sécurité alimentaire, d’emplois et de rentrées de devises, tout en occupant une place fondamentale dans la culture et le patrimoine des communautés littorales et insulaires. Le fait que 87 pourcent des stocks halieutiques marins de la planète soient totalement exploités, surexploités ou épuisés constitue une source d’inquiétude croissante dans les PMA. Étant donné que les PMA côtiers dépendent de manière disproportionnée de la pêche, l’impact des pratiques non durables sera ressenti de façon tout aussi disproportionnée par ces pays. Les PMA côtiers et insulaires devraient donc jouer un rôle de premier plan dans la mise en place de nouvelles normes et d’un cadre de gouvernance internationale dans le domaine de la pêche.

Au vu de la situation délicate dans laquelle se trouve le secteur de la pêche au niveau mondial et du consensus émergent, au sein de la communauté internationale, sur la nécessité de lutter contre les pratiques contribuant à une exploitation non durable, les PMA ont un rôle à jouer pour s’assurer que les règles qui sont formulées ne soient pas des instruments sans discernement, qui limiteraient de façon injustifiée leur capacité à maintenir et développer leurs ressources marines. Des inquiétudes ont également été exprimées quant à l’impact systémique potentiel des nouvelles disciplines relatives aux subventions à la pêche découlant des accords commerciaux méga-régionaux sur les activités de capture, de production et de commerce halieutique des PMA, dans la mesure où ces nouvelles règles seraient acceptées et imposées en tant que nouvelles pratiques internationales de référence.

Au-delà de l’impact systémique potentiel des accords méga-régionaux sur les normes internationales, la prolifération des labels écologiques et autres normes privées est source à la fois d’opportunités et de difficultés pour les PMA. Les pays en développement et les PMA devraient également chercher, dans le cadre d’approches multilatérales, à évaluer l’impact potentiel des normes privées sur le secteur de la pêche.

Pour parvenir à des résultats tangibles, le Groupe des PMA à l’OMC devrait s’efforcer de surveiller et d’évaluer les répercussions systémiques des accords méga-régionaux, tout en coordonnant leur action avec d’autres membres ou groupes sur les questions bénéficiant d’un niveau élevé de convergence, dont notamment l’interdiction des subventions ayant une incidence sur les navires impliqués dans des activités de pêche INN.

Compte-tenu des divergences profondes sur ce qui pourrait constituer un résultat valable dans le cadre des négociations, les PMA devraient concentrer leurs efforts sur les résultats les plus envisageables dans le cadre de la 10ème Conférence ministérielle. Ces résultats potentiels pourraient inclure l’interdiction des subventions contribuant à la pêche INN ainsi que certaines mesures de transparence. En ce qui concerne la transparence, les PMA devraient néanmoins exiger que tout renforcement des obligations de transparence s’applique à eux de façon flexible, proportionnée et sous réserve d’une assistance technique appropriée. Enfin, tous les autres éléments du projet de texte de 2007 devraient constituer les grandes lignes de la partie du programme de travail post-Nairobi qui sera consacrée aux subventions à la pêche.

Conclusion

La pêche fait partie du patrimoine commun de l’humanité et sa durabilité doit être assurée par la mise en place d’une palette d’interventions bénéficiant d’un soutien au niveau mondial. C’est la raison pour laquelle les membres de l’OMC doivent saisir l’opportunité offerte par la 10ème Conférence ministérielle pour introduire des disciplines sur les formes de subventions les plus dommageables, autour desquelles il est possible de parvenir à un consensus. Les membres de l’OMC devraient également envisager un régime de transparence prévoyant une surveillance renforcée des règles relatives aux subventions à la pêche. Étant donné que les PMA ne sont pas les pires contrevenants, les règles de transparence renforcées devraient leur être appliquées avec une certaine flexibilité, et uniquement dans la mesure où ils auront acquis la capacité d’appliquer de nouvelles mesures.

L’année 2015 offre une occasion unique aux membres de l’OMC de soutenir la redéfinition de la gouvernance mondiale en matière de commerce international et de durabilité environnementale. Les pays les moins avancés (PMA) devraient saisir cette opportunité en appuyant la mise en place d’un agenda de développement durable qui soutienne leurs impératifs de développement tout en préservant le patrimoine commun de l’humanité.

[1] Trade Hot Topics, secrétariat du Commonwealth, octobre/novembre 2015

Auteur : Stephen Fevrier, Spécialiste du commerce international.
 

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