Les réponses de l’ECOWAP au défis de l’agriculture de la sous région dans le contexte des APE et du cycle de Doha

3 Septembre 2010

1. Introduction

L'agriculture est au centre d'une controverse dans le processus de développement en Afrique de l'Ouest. Ce secteur mobilise 60% de la population et représente 40 % du PNB régional. Malgré cette importante contribution dans les économies nationales, il bénéficie de moins de 10% du budget d'investissement des pays de la région. Prenant conscience de ce paradoxe, les dirigeants de la sous-région ont pris la décision en 2003 de procéder à un réajustement des priorités de développement en affectant 10% de leur budget à l'agriculture.

Cette volonté qui s'inscrit dans la droite ligne de l'appel de Maputo n'a cependant pas permis une réorientation des ressources en faveur de l'agriculture. En effet, sur l'ensemble de la zone, seul le Ghana est allé dans le sens de cet appel. Cette situation qui traduit un désintérêt pour l'agriculture a induit une réduction conséquente de l'aide publique au développement.

C'est dans ce nouveau contexte que le rapport sur le développement de la Banque Mondiale de l'année 2007 met en garde contre la réduction du financement de l'agriculture. Cette mise en garde se justifie, notamment, par le fait que l'élasticité de réduction de la pauvreté par rapport à la croissance agricole est nettement plus significative que celle des autres secteurs économiques.

Cependant, la capacité de l'agriculture à contribuer aux objectifs de réduction de la pauvreté peut être mise à mal par le processus actuel de libéralisation. En effet, en plus des contraintes traditionnelles du secteur agricole, les pays de la CEDEAO doivent affronter deux défis majeurs. Il s'agit des négociations commerciales au sein de l'organisation mondiale du commerce (OMC) et celles engagées avec l'Union européenne dans le cadre de l'Accord de Partenariat Economique (APE) qui auront un impact significatif sur l'environnement économique régional.

Malgré la promesse réaffirmée des pays développés lors de la conférence ministérielle de l'OMC en 2005 à Hong Kong de prendre en compte la dimension développement, le cycle de Doha est dans l'impasse. Il se dessine très clairement que les pays développés sont à la recherche d'un consensus entre eux, à l'exclusion des autres parties du monde.

Dans une telle perspective, le risque que ce consensus entre pays développés s'impose aux pays en développement n'est pas à écarter.

En effet, après les négociations bilatérales entre l'Union Européenne et les Etats-Unis, ces pays ont décidé ensemble de rencontrer les deux leaders des pays en développement notamment le Brésil et l'Inde.

Malgré la discrétion de ces rencontres, le jeu semble clairement être  celui  de  l'ouverture  du  marché des produits non agricoles et des services des pays les moins développés en contre partie de l'ouverture du marché agricole.

Contrairement à l'impasse des négociations à l'OMC, des avancées notables ont été enregistrées dans les négociations APE, même si la partie Afrique de l'Ouest fait du financement du programme APE pour le développement une conditionnalité pour la signature.

L'évolution de ce processus place l'Afrique de l'ouest dans une situation paradoxale. Alors que les négociations

multilatérales qui structurent l'ensemble des négociations commerciales semblent s'enliser, les négociations bilatérales Afrique de l'ouest - Union européenne, quant à elles, sont en bonne voie.

Dans ce contexte caractérisé par l'insuffisance de la prise en compte du rôle de l'agriculture dans le développement de la région d'une part, et les négociations bilatérales dans un environnement international incertain d'autre part, la présente étude vise un triple objectif :

-   analyser les tendances du marché mondial ;

-   analyser  le  rôle  de  l'agriculture dans le processus d'intégration ;

-  évaluer l'impact potentiel de la signature et la mise en œuvre d'un accord dans le cadre de l'OMC et des APE sur les pays ouest africains.

Le reste du document est structuré de la manière suivante. Après avoir présenté les  tendances récentes  du marché agricole mondial (section 2), l'étude expose le rôle de l'agriculture dans le processus d'intégration sous- régional (section 3). Puis, elle analyse les politiques de développement du secteur et les défis auxquels elles sont sensées répondre (section 4).

La section 5 fait le point de la littérature sur les méthodes d'évaluation de l'impact des politiques de libéralisation. La section 6 présente la méthodologie de simulations retenue. Les résultats des simulations sont présentés à la section 7 suivie de la conclusion

2. Les tendances récentes du marché agricole mondial

L'analyse des chiffres sur le commerce international indique que les flux mondiaux  de  produits  non  agricoles ont connu une croissance notable ces dernières années. En effet, le taux de croissance du commerce mondial est actuellement 40 fois supérieur à la croissance mondiale.

Cette forte expansion s'explique principalement par la baisse des taxes au niveau mondiale (FAO, 2005). Au contraire, la croissance des échanges mondiaux de produits agricoles reste relativement lente. L'une des raisons de cette faiblesse est en partie liée à la forte protection du secteur agricole qui avait été laissé en marge des négociations du GATT de sorte que les pratiques commerciales non concurrentielles, notamment les subventions accordées aux agriculteurs  des  pays  développés  et les dumpings restent encore des plus élevés. Les pays de l'OCDE, par exemple, subventionnent leur agriculture autour de 111 milliards F CFA sur la période 98/2000 dont les 3/4 sont affectés aux fruits, légumes et riz (FA0, 2003).

Cette situation a eu pour effet de réduire globalement les échanges agricoles et de favoriser l'émergence d'une nouvelle dynamique tirée par le commerce intra-régional. En effet, la tendance actuelle est la régionalisation du commerce agricole mondiale à travers les grands ensembles régionaux. Le tableau 1 présente l'évolution du commerce agricole selon les blocs régionaux.

Les chiffres sur l'évolution des exportations de produits agricoles indiquent que les exportations intra pays développés ont augmentés passant de 74% en 1980 à 81% en 2002. Cette hausse s'est accompagnée d'une baisse de la part des exportations des pays développés vers  les  pays  en  développement passant de 26% en 1980 à 19% en 2002.

Lorsqu'on s'intéresse aux exportations de produits agricoles des pays de l'Afrique sub-saharienne, la tendance reste identique à celle décrite ci-dessus. Le graphique 1 présente cette évolution.

Concernant les pays en développement, la part de leurs exportations vers les pays développés a baissé entre 1980 et 2002, passant de 67% de leurs exportations agricoles totales à 60% respectivement. Inversement, on observe une hausse de la part des exportations intra pays en développement allant de 33% des exportations agricoles en 1985 à 40% en 2002.

Comme le montre le graphique ci- dessus, la part des exportations agricoles de l'Afrique noire vers les pays développés a fortement baissé entre 1980 et 2002. Elle est passée de 85% du total des exportations agricoles à 66% en 2002, soit une baisse de 19 points de pourcentage. Sur la même période, la part des exportations agricoles a enregistré une hausse relativement importante aussi bien pour les exportations intra- africaines que celles destinées aux autres pays en développement. Ainsi, on peut noter que la part desexportations intra-africaines a enregistré une hausse de 12 points de pourcentage entre 1985 et 2002, passant de 8% à 20% respectivement. Quant aux exportations vers les autres pays en développement, leur part dans les exportations agricoles totales a connu une augmentation de 12 points de pourcentage sur la même période. Il apparaît donc que le commerce agricole présente une tendance au renforcement du commerce intra- régional. Cette nouvelle configuration du  marché  laisse  penser  que  le meilleur marché pour les pays en développement est leur propre marché. Cette novelle donne fait du secteur agricole un des principaux déterminants de l'intégration écono- mique des pays en développement en général  et  en Afrique  de  l'ouest  en particulier. Cette évolution suggère que la stratégie d'intégration devrait s'appuyer sur le commerce agricole. Ceci est d'autant plus important que les barrières non tarifaires, telles que les normes sanitaires et phyto- sanitaires (SPS) vont continuer à subsister constituant ainsi une entrave à l'accès aux marchés des pays développés.

3. Rôle de l'agriculture dans le processus d'intégration

Le secteur agricole est un puissant levier du processus d'intégration dans la mesure où il représente 60% de la population active en Afrique de l'Ouest (Sylla,  2007).  Dans  les  perspectives de la « CEDEAO des peuples », ce secteur doit jouer un rôle important pour l'implication des populations dans le processus d'intégration. En effet, pour garantir l'effectivité de l'inté- gration sous régionale, il est important de dépasser les discours traditionnels basés sur la notion de fraternité. L'intégration n'étant pas un processus émotif, il est important d'aborder les questions essentielles susceptibles d'améliorer effectivement les condi- tions économiques des populations.

Plusieurs facteurs plaident en faveur d'une stratégie d'intégration sous- régionale basée sur la promotion du secteur agricole. D'abord, compte tenu du nombre important d'actifs qu'il emploie, en se focalisant sur ce secteur, cela permet de démocratiser le processus d'intégration. Cette stratégie, qui du reste s'avère plus inclusive, assure une croissance plus favorable aux pauvres que n'importe quelle autre orientation.

Ensuite, placer l'agriculture au cœur du processus d'intégration revêt un intérêt à la fois économique et social. En effet, compte tenu de la forte élasticité de la pauvreté par rapport à la croissance agricole, le développement de ce secteur s'avère un outil efficace de réduction de la pauvreté et des inégalités socioéconomiques. Au-delà de son rôle classique de pourvoyeur de produits alimentaires, l'amélioration de la productivité du secteur agricole accroit celle du secteur industrielle. Selon Badiane (2006) un accroisse- ment de 1% du secteur agricole induit un accroissement de 0,3% du secteur industriel. Ceci peut s'expliquerait par le fait que le développement du secteur agricole s'accompagne par une amélioration de la productivité de la main d'œuvre agricole qui permet ainsi l'accroissement de la production avec un volume de travail moindre. Ainsi donc le progrès dans l'agriculture permet de libérer la main d'œuvre rurale qui, en migrant vers les secteurs non agricole, réduit le taux de salaire et accroît la performance des secteurs industriels et des services.

Enfin, dans un contexte d'intégration régional, le principe de la libre circulation des biens et des personnes permet de transposer cette analyse à l'espace sous-régional. L'amélioration de la productivité agricole permet de dégager un excédant de main d'œuvre qui pourrait alimenter la demande de travail au niveau sous-régional. Ainsi donc, le secteur agricole participe au processus d'intégration en fournissant de la main d'ouvre moins chère aux industries manufacturières qui sont prépondérantes dans notre région.

Ainsi, l'agriculture peut-être un moteur de l'intégration en Afrique de l'ouest. Son rôle dans ce domaine passe par les effets d'entrainement que ce secteur peut avoir sur le reste de l'éco- nomie. En effet, le développement de l'agriculture doit permettre de fournir des intrants aux industries locales, notamment les industries agro-alimen- taires tout comme il doit s'accom- pagner par le développement des services de commercialisation et de fournitures d'appui aux producteurs. Si le protocole sur la libre circulation des personnes et des biens fonctionne parfaitement, l'agriculture contribue fortement à la construction du marché commun.

Il reste entendu que la fonction pre- mière de l'agriculture est l'alimentation

de la population, L'Etat de sous alimentation des populations accroit la préférence pour le court terme. Ceci explique aussi l'échec des politiques d'intégration qui se fondent sur le long terme dans un environnement dans lequel prédominent des préoccu- pations de court terme.

4. Politique agricole régionale : réponses aux défis actuels ?

L'agriculture en Afrique de l'Ouest évolue dans un cadre macro- économique défavorable caractérisé par une forte taxation du secteur en vue du financement du reste de l'économie. Tout se passe comme si l'agriculture doit financer les autres secteurs tout en ne bénéficiant pas de financement endogène conséquent. Ce constat est à l'origine de la mise en place de la règle d'allocation de 10% du budget d'investissement au secteur agricole.

Cette règle n'étant pas encore respec- tée, il demeure que l'environnement macroéconomique entrave encore fortement le développement de l'agri- culture en Afrique notamment en Afrique de l'Ouest. Ceci est d'autant plus important que le manque de ressources financière demeure encore un obstacle majeur pour l'adoption de nouvelles technologies ainsi que pour l'accroissement de la productivité et de la compétitivité du secteur. Les difficultés d'accès aux ressources financières et aux nouvelles techno- logies sont amplifiées par la faiblesse des infrastructures qui grève notable- ment le coût de transport des produits agricoles des zones de production vers les centres de consommation. Tollens (2004) fait remarquer que le coût de transport a la tonne métrique est  trois  fois  plus  élevé  au  Ghana qu'en Indonésie.

Ainsi, le faible niveau des infra- structures et l'absence de politique commerciale régionale sont - elles à l'origine de la faiblesse du commerce intra régionale. Le commerce intra régional dans la région CEDEAO représente moins de 10% des flux commerciaux enregistrés par la zone Afrique de l'ouest. De cet état de fait, il ressort que tous les facteurs pénalisent la construction du marché commun. Or, l'une des contraintes à l'efficacité productive en Afrique de l'Ouest reste l'accès au marché. Cette dernière contrainte explique la faiblesse de la rémunération des agriculteurs et le niveau élevé de pauvreté dans ce secteur.

Les politiques agricoles pratiquées dans la sous-région ont été essen- tiellement orientés vers l'amélioration de la rentabilité financière des sous secteurs de l'agriculture industrielle et d'exportation au détriment de la production vivrière entravant de ce fait l'atteinte des objectifs de sécurité alimentaire, de création d'emploi et de l'intégration sous-régionale. Cette situation a été aggravée par la baisse des prix internationaux des produits d'exportations ainsi que ceux des produits alimentaires importés occa- sionnant une concurrence déloyale de la production domestique déjà éprouvée par le démantèlement des systèmes de soutien interne préconisé par les politiques d'ajustement structurel.

A cela, il convient d'ajouter le fait que l'agriculture ouest africaine souffrait déjà d'un certain nombre de con- traintes structurelles liés à la faible productivité et aux contraintes environ- nementales. En effet, sur les 30 der- nières années, l'essentiel des progrès réalisés en termes d'accroissement de l'offre agricole est imputable à l'aug- mentation des surfaces emblavées. La faible performance productive du secteur et la baisse des précipitations enregistrées au cours des dernières décennies constituent un autre frein au développement du secteur agricole en Afrique de l'ouest.

L'absence d'une réponse en termes de politique de développement adéquate a été pendant longtemps un handicap pour l'agriculture ouest africaine. Toutefois, si l'absence de politique est un facteur limitant pour relever les défis, il semble qu'une multitude de politique est tout aussi dommageable pour le développement. Dans le con- texte ouest africain, on assiste ces dernières années à une multitude d'initiatives. On note notamment, la présence de deux politiques agricoles (UEMOA et CEDEAO) et plusieurs stratégies de développement agricoles

(CILSS  et  CMA/OAC)  pour  ne  citer que ces quatre institutions. Ceci constitue un réel problème en termes de coordination et une source d'inefficacité des interventions pour le développement du secteur agricole régional. Ceci est d'autant plus important que la plupart de ces initiatives n'accorde pas beaucoup de place aux questions commerciales qui devraient pourtant être la pierre angulaire de l'intégration sous- régionale.

En effet, l'absence d'un tarif extérieur commun (TEC) unique pour la région est une contrainte majeure qui ne permet pas à la politique agricole régionale de jouer pleinement son rôle de pilier dans les négociations. La question du TEC apparaît plutôt comme une conséquence des négociations notamment dans la définition et la mise en œuvre des mécanismes de sauvegarde spéciale. Dans ces conditions, la politique agricole ne semble pas déterminante dans la définition de la position régionale au niveau des négociations commerciales. Mais, elle subit plutôt les soubresauts des discussions. Au niveau des APE, il y a une con- vergence de vue entre les deux parties pour signer un APE de développement c'est-à-dire un APE accompagné d'un paquet développement. Ce pro- gramme, dénommé Programme APE pour le développement (PAPED) est sensé minimiser les effets négatifs éventuels de l'APE et contribuer au développement des pays et à l'intégration sous-régionale. Les parties européenne et ouest africaine sont plus ou moins d'accord sur l'ouverture des marchés, sur certains aspects liés aux textes. Cependant, il reste à s'accorder sur les règles d'origine, l'existence des prélèvements communautaires pour les deux organisations régionales (CEDEAO et UEMOA) et les pertes fiscales liées à l'ouverture des marchés et leur compensation.

Par contre, le cycle de Doha sur le développement est encore dans l'impasse à l'OMC. Les questions liées aux subventions internes notamment, la question relative à la réduction des subventions agricoles des pays développés, sont au centre du blocage

actuel. Les pays développés tentent d'obtenir une ouverture sur le marché des marchandises des pays émer- geants (Brésil, Inde et Chine) en contre partie d'une ouverture agricole. Les efforts pour identifier les produits spéciaux au niveau des pays en développement qui feront l'objet d'une attention particulière dans les négo- ciations n'a pas permis de trouver un accord. Pour faire face à tous ces défis et ainsi qu'au doublement de la population en 2050 en Afrique de l'Ouest, la CEDEAO a élaboré en 2005 une politique agricole régionale. Il s'agit de l'ECOWAP. Celle-ci doit permettre de faire face aux défis du secteur agricole en se focalisant sur quatre problèmes clés :

-   Une nouvelle volonté politique avec la prise en compte de la souveraineté alimentaire ;

-   L'élaboration d'un partenariat entre tous les acteurs du secteur agricole pour relever les défis ;

- La construction d'un marché commun en s'appuyant sur la solidarité et la productivité de la sous région;

-   La prise en compte de la marche mondiale avec un dispositif commercial dans lequel le niveau de compétitivité sera primordial.

L'objectif principal de l'ECOWAP est ainsi de contribuer de manière durable à la satisfaction des besoins alimen- taires de la population, au développe- ment économique et social et à la réduction de la pauvreté et des inéga- lités entre les territoires, zones et pays membres de la CEDEAO. Elle devra également favoriser l'amélioration des capacités du secteur agricole sous régional à faire face aux mutations du marché mondial de produits agro- alimentaires.

Au-delà du caractère participatif qui a présidé à son élaboration, l'ECOWAP innove à travers la proclamation de la nécessité d'une vision adossée sur le principe de la souveraineté alimen- taire. Ce principe repose sur l'idée que les Etats de la sous région sont fondés à formuler de manière souveraine et autonome l'orientation de leur politique agricole pour satisfaire leurs besoins alimentaires et asseoir leur développement économique et social.

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