Les restrictions à l’exportation de produits agricoles et l’OMC : quelles options disposent les décideurs pour promouvoir la sécurité alimentaire ?

18 Juillet 2014

Que des pays interviennent pour restreindre leurs exportations n’est pas au nombre des principales causes de l’insécurité alimentaire pour les pauvres des pays en développement. Il s’avère néanmoins que les restrictions à l’exportation contribuent de manière significative à exacerber les effets négatifs sur la sécurité alimentaire lorsqu’une hausse rapide et inattendue des prix des produits alimentaires de base survient et qu’une crise alimentaire sévit. 

Les restrictions à l'exportation de produits agricoles sont une question de politique restée « sous-réglementée’ » dans l’Accord du Cycle d’Uruguay ;  les dispositions actuelles sont faibles et largement ignorées. Ce n’est qu’avec la forte flambée des prix des produits alimentaires de 2007/2008 que les préoccupations quant aux restrictions des exportations ont gagné en visibilité dans les négociations multilatérales en cours. Comme l’on peut s’attendre de nouveau à de fortes hausses des prix, il conviendrait certainement d’avoir en place un cadre réglementaire amélioré et convenu au niveau multilatéral pour réduire les effets négatifs des restrictions à l’exportation sur la sécurité alimentaire. Cependant, en dépit de la préoccupation largement partagée, ces dernières années, concernant la nécessité d’introduire des disciplines de l’OMC plus strictes sur les restrictions à l’exportation, aucun accord n’a jusqu’ici été trouvé.

 

L’article se concentre sur les restrictions à l'exportation dans l’agriculture comme mesures d’urgence en réaction à la flambée des prix internationaux, et sur les négociations visant à mieux discipliner leur utilisation. Ceci a pour but de contribuer au débat en cours sur l’introduction de règles plus efficaces, convenues et appliquées au niveau multilatéral sur les restrictions à l'exportation dans le secteur de l’agriculture, afin d’éviter les problèmes supplémentaires qu’elles imposent aux consommateurs pauvres à travers le monde en cas d’augmentation spectaculaire des prix.

 

Le cadre juridique actuel

 

Le droit de l’OMC sur les restrictions à l'exportation est un domaine qui souffre manifestement de « sous-réglementation » ou de « faille réglementaire », car il ne définit pas de manière adéquate les conditions dans lesquelles des restrictions quantitatives peuvent être utilisées, ni ne réglemente les taxes à l’exportation.[1] Ceci laisse aux pays une large marge d’action pour la prise de décision sur les restrictions à l’exportation, une marge dont ils ne disposent pas quand il s’agit de restriction à l’importation. En fait, si les restrictions à l’exportation sont très faiblement réglementées, avec l’Accord sur l’agriculture du Cycle d’Uruguay, toutes les restrictions à l’importation de produits agricoles différentes des droits tarifaires devaient être ramenées à des droits de douane, tous les droits tarifaires ont été  consolidés et des engagements de réduction ont été introduits. Ceci signifie qu’il existe, à l’OMC, une nette asymétrie dans le traitement des interventions des pays qui limitent les exportations et les importations.

 

 

S’ils ont décidé de ne pas imposer de contrainte tangible sur leurs propres politiques qui restreignent les exportations, les membres de l’OMC ont obligé les pays nouveaux adhérents à accepter des limitations significatives de leur capacité à le faire. La Chine, la Mongolie, la Russie, l’Arabie saoudite, l’Ukraine et le Vietnam ont dû accepter des obligations qui, à des degrés divers, vont au-delà des règles existantes de l’OMC. Les restrictions à l'exportation sont souvent réglementées dans les Accords commerciaux régionaux (ACR), y compris les ACR bilatéraux, et dans ce cas également, les dispositions vont souvent bien au-delà de celles de l’OMC.

 

Les crises alimentaires récentes, les réactions de certains des principaux exportateurs, les implications de leurs décisions sur l’insécurité alimentaire des populations pauvres de plusieurs pays en développement importateurs nets de produits alimentaires et les effets négatifs de ce qui s’est sur la réputation des marchés internationaux comme sources fiables de produits alimentaires dans les stratégies nationales de sécurité alimentaire, tout cela contribue à créer un environnement différent de celui qui prévalait lors des négociations du Cycle d’Uruguay. 

 

Néanmoins, parvenir à un accord en vue de l’introduction d’une discipline plus stricte, convenue au niveau multilatéral, sur les restrictions à l'exportation, est un processus particulièrement complexe. Dans les négociations menées depuis 1999, tant à l’OMC que dans d’autres instances internationales, les pays exportateurs ont été aussi fermes que les pays importateurs dans la défense de chaque centimètre carré de leur espace de prise de décision.    

 

Options pour promouvoir la sécurité alimentaire

 

Cet article présente six options alternatives pour un accord visant à modifier des disciplines actuelles sur l’utilisation à titre temporaire des restrictions à l'exportation pour les produits agricoles, en cas de flambée brusque et rapide des prix internationaux. Les options sont présentées par ordre croissant « d’ambition » en termes de leur capacité à limiter la marge d’action dont les pays exportateurs disposent actuellement. Les options sont additives, en ce sens qu’en général, non seulement elles ne sont pas mutuellement exclusives, mais que bien au contraire, chacune d’elles devrait inclure les dispositions pertinentes des options moins ambitieuses.

 

(a)   Exemption de l’imposition des restrictions à l'exportation pour les achats alimentaires des organisations internationales devant être distribués comme aide alimentaire.

En partant du plus faible niveau d’ambition, la première option est un accord qui vise à exempter de l’imposition de restrictions à l’exportation et de taxes d’exportation les produits alimentaires achetés par des organisations internationales et destinés à être distribués sur une base non commerciale à des fins humanitaires. Des disciplines moins restrictives ne prévoiraient l’imposition de l’interdiction que sur des taxes à l’exportation extraordinaires plutôt que sur toutes les taxes à l’export ; et elles ne s’appliqueraient que sur des achats effectués par des organisations internationales choisies telles que le Programme alimentaire mondial (PAM). Si cette option devait être mise en œuvre, son impact sur le volume commercialisé et les prix du marché serait marginal. Cependant, il y aurait des avantages importants en termes de quantité de produits alimentaires que les organisations humanitaires seraient en mesure de distribuer sous les contraintes financières relativement rigides auxquelles elles sont soumises, car ceci empêcherait l’imposition d’un coût additionnel sur l’achat et la distribution de denrées alimentaires à des fins humanitaires lorsque celles-ci sont les plus nécessaires et qu’il est le plus difficile d’y avoir accès.

 

(b) Meilleure applicabilité des disciplines existantes  

La seconde option envisagée ne modifie pas les disciplines actuelles de l’OMC, mais vise plutôt à les rendre applicables en clarifiant certains des termes utilisés et en adoptant un langage transparent et non ambigu. Au titre de cette option, les taxes à l’exportation resteraient un instrument de politique auquel les pays peuvent recourir ; seules les conditions d’autorisation du recours à des restrictions à l'exportation, différentes d’une taxe, seraient clarifiées. Il s’agit d’une condition nécessaire pour rendre juridiquement possible l’identification de restrictions à l'exportation différentes d’une taxe à l’exportation contrairement à l’Article XI du GATT de 1994 et, par la suite, de contester de telles restrictions dans le cadre du règlement des différends de l’OMC. En outre, les procédures à suivre pour mettre en œuvre une restriction à l'exportation, notamment les obligations de consultation et de notification, seraient renforcées. Des règles de mise en œuvre similaires à celles suggérées au titre de cette option sont incluses dans plusieurs ACR.

 

Cette option serait une avancée significative par rapport à la discipline existante car elle rehausserait de manière significative la transparence et la prévisibilité du recours aux restrictions à l'exportation et réduirait donc les asymétries de l’information et les coûts de transaction pour les commerçants et les investisseurs, ainsi que l’incertitude sur les marchés mondiaux comme sources de produits alimentaires à des moments où ceux-ci font cruellement défaut.

 

Cette option aurait un impact très faible sur les quantités commercialisées et sur les prix, car les pays pourraient toujours opter pour une taxe à l’exportation au lieu des restrictions à l'exportation à présent plus transparentes. Cependant le coût institutionnel plus élevé de l’introduction des restrictions à l'exportation peut dissuader certains pays de mettre en œuvre les restrictions à l'exportation et réduire la probabilité de réactions de ‘panique’, telles que l’introduction soudaine d’une interdiction d’exportation.

 

(c) Limiter l’impact des taxes et des restrictions à l'exportation sur les marchés mondiaux, au lieu d’imposer directement une discipline sur les taxes et les restrictions à l’exportation.

Cette option entraîne une approche totalement différente de la discipline sur les restrictions à l'exportation. Au lieu d’alléger la discipline sur les taxes à l’exportation et les restrictions quantitatives, elle impose une contrainte sur leurs effets sur les marchés mondiaux. Les disciplines actuelles seraient laissées inchangées (mais pour ce qui est prévu dans les options (a) et (b) ci-dessus) ;  cependant leur utilisation serait subordonnée aux contraintes propres à chaque pays exportateur et à chaque produit sur le volume exporté. Pour être autorisés à recourir à des politiques de limitation des exportations, les pays auront à maintenir inchangée, par rapport au passé récent, la part de production nationale du produit spécifique exporté. On retrouve cette approche dans certaines des propositions initiales de négociation sur l’agriculture du Cycle après Uruguay. Des dispositions similaires à celles examinées ici sont comprises dans l’Accord de libre-échange de l’Amérique du Nord (ALENA) et dans les ACR Canada-Costa Rica et Canada-Chili. Cette option permettrait à l’exportateur de limiter la hausse du prix intérieur tout en donnant aux producteurs nationaux, dans le même temps, la possibilité de tirer parti d’au moins certains des avantages découlant de la hausse des prix internationaux (en fonction de l’instrument de politique utilisé). Elle a également l’avantage de ne pas nécessiter de négociation sur les détails qui définissent les circonstances exceptionnelles dans lesquelles un pays peut recourir à des restrictions à l'exportation.   

 

(d)   Interdiction du recours aux restrictions à l'exportation autres que les taxes à l’exportation sur les exportations destinées aux pays pauvres importateurs nets de produits alimentaires.

Cette option va au-delà du renforcement de la discipline existante sur les restrictions à l'exportation car elle revient à rendre illicite le recours aux restrictions à l'exportation sur les exportations de produits alimentaires de base destinées aux pays qui seront plus sérieusement affectés, à savoir les pays pauvres importateurs nets de produits alimentaires. Toutefois, au titre de cette option également – comme cela était le cas pour les options (a) et (b) – le recours aux taxes à l’exportation resterait sans restriction. Les dispositions devraient comprendre la définition de l’ensemble de pays pauvres importateurs nets de produits alimentaires dont les importations ne peuvent faire l’objet de restrictions à l'exportation, et la liste de produits alimentaires de base qui feraient l’objet d’interdiction.  

 

(e) Introduction de disciplines plus strictes pour les restrictions à l'exportation et les taxes à l’exportation

L’ambition de cette option réside dans le fait qu’elle imposerait une discipline plus stricte sur le recours aux restrictions à l'exportation et que les mêmes restrictions s’appliqueraient à présent sur les taxes à l’exportation. Cependant, les dispositions de cette option n’iraient pas jusqu’à imposer des limitations sur les politiques qui restreignent les exportations analogues à celles actuellement imposées aux politiques qui restreignent les importations. C’est essentiellement dans le cadre de cette option que les restrictions et les taxes à l’exportation seraient déclarées illégales ; que seraient définies les exceptions au titre desquelles cette interdiction ne s’appliquerait pas. Les exceptions pourraient avoir trait aux pays qui seraient autorisés à intervenir pour restreindre leurs exportations, aux produits alimentaires de base qui ne peuvent pas faire l’objet de restrictions à l'exportation et au mécanisme de déclenchement qui autoriserait un pays à restreindre ses exportations. Ces exceptions doivent être définies de manière simple et transparente, pour mener à des règles juridiquement applicables, « automatiques » et faciles à vérifier. Les restrictions et les taxes à l’exportation seraient à présent traitées de la même manière. Cette approche est courante dans la grande majorité des ACR.

 

(f)   « Symétrie » totale dans la réglementation des restrictions à l’importation et à l’exportation

L’option réalisable ayant le plus haut niveau d’ambition est celle d’étendre aux restrictions à l'exportation, mutatis mutandis, les dispositions ayant trait aux restrictions à l’importation actuellement en place. Ces dispositions devraient être intégrées dans celles des options (a), (b), (c) et (e) ci-dessus, au besoin. Les consolidations pour les taxes à l’exportation et l’interdiction de l’introduction de nouvelles taxes sont incluses dans les protocoles d’adhésion de certains des pays qui sont membres de l’OMC depuis le Cycle d’Uruguay ainsi que dans un grand nombre d’ACR. S’il devait y avoir un accord pour conclure le Cycle de Doha, ceci comprendrait certainement des disciplines révisées pour l’accès au marché ; dans ce cas, ces nouvelles dispositions seraient celles à étendre, mutatis mutandis, aux restrictions à l'exportation. On devrait s’attendre à ce que cette option soit d’une grande efficacité pour accroître les volumes commercialisés et freiner les flambées de prix en cas de hausse de prix due initialement à un choc exogène.

 

La lutte contre l’insécurité alimentaire est un défi complexe qui implique de nombreux facteurs.

 

Six options possibles en vue d’un accord de l’OMC sur les restrictions à l'exportation ont été identifiées et discutées, avec des niveaux d’ambition différents, en termes de leur capacité à limiter le recours à des restrictions à l'exportation temporaire visant à prévenir la transmission de la flambée des prix internationaux sur le marché intérieur.

 

Cet article est basé sur un rapport de recherche produit par l’ICTSD : Agricultural Export Restrictions and the WTO: What Options do Policy-Makers Have for Promoting Food Security?,  - Les restrictions à l’exportation de produits agricoles et l’OMC : « De quelles options disposent les décideurs pour promouvoir la sécurité alimentaire ? »,15 novembre 2013, Giovanni Anania


[1]L’article XI (Elimination générale des restrictions quantitatives) du GATT de 1994 est le texte juridique clé ayant trait à la discipline sur les restrictions à l’exportation à l’OMC ; en ce qui concerne les restrictions à l’exportation dans l’agriculture, elles sont également traitées dans l’article 12 (Disciplines sur les prohibitions et les restrictions à l’exportation) de l’Accord sur l’agriculture de 1994.

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