Levé de rideau à Cancun: COP 16 sera il a la hauteur des faibles attentes ?

29 Novembre 2010

Il y à environ un an, lorsque les 193 membres de la Convention sur le Climat de l'ONU ratifièrent l'accord politiquement chargé de Copenhague lors des décisions finales de leur conférence annuelle, beaucoup pensaient que celui-ci ne tiendrait pas. D'autres cependant, croyaient que la volonté politique qui avait permis le sommet de Copenhague pourrait tenir jusqu'en 2010 et amener des résultats encore plus probants à Cancun. Cependant, à la veille de la conférence des parties de 2010, les attentes sont minimes. De nombreux pays clés, ainsi que la secrétaire générale de la CCNUCC, Christiana Figueres, ont clairement mis en avant qu'un accord complet incluant les réductions d'émissions n'était pas à l'ordre du jour de la réunion de cette année. Au contraire, le meilleur scénario possible serait un accord minimaliste qui couvrirait les questions relatives à la gouvernance climatique et l'agriculture et qui inclurait une planification avancée des nouveaux mécanismes institutionnels ainsi que la délivrance partielle des fonds promis. Selon les observateurs, un tel accord pourrait maintenir un niveau de motivation suffisamment élevé.

L'environnement général a bien changé durant les 12 derniers mois. Alors que la crise financière continue de faire persister instabilité économique et taux de chômage à un niveau planétaire, les électeurs - particulièrement dans les pays riches - ont d'autres priorités sur la manière dont les politiciens devraient s'engager sur la scène internationale. S'occuper du changement climatique n'est plus une préoccupation politique première, et dans certain cas, cela est considéré de plus en plus comme une menace aux intérêts nationaux. L'exemple le plus clair est celui des Etats Unis, où la victoire des Républicains aux élections de mi mandat va mettre un sérieux frein à la politique climatique adoptée par l'administration Obama. L'espoir de voir les Etats Unis combattre le changement climatique à un niveau national et prendre une place fortement demandée de leader aux négociations de la CCNUCC s'est dissipé et a laissé place à la déception.

Le rôle de l'économie globale dans l'affaiblissement des progrès en matière de négociations climatiques ne peut être sous estimé. La rigueur fiscale à un niveau mondial a fait émerger une certaine volonté de protectionnisme dans de nombreux pays. Tandis que les politiciens sur la scène internationale affiche une volonté très diplomatique à s'engager dans la coopération internationale, ceux-ci même change souvent de discours lorsqu'ils s'adressent à des audiences nationales, surtout dans le secteur privé. Les industries consommant intensivement les énergies fossiles font pressions sur leurs législateurs afin que la croisade de protection climatique perde en intensité,  inquiets que les coûts additionnels requis pour la baisse des émissions aient un impact encore plus lourd sur leurs revenus. Certaines industries aux Etats Unis et en Europe sont allés jusqu'à financer des campagnes coûteuses afin de discréditer la crédibilité des faits avancés en matière de changement climatique, tandis que d'autre ont menacé de délocalisation.

Parce que la plupart des pays observent les Etats Unis lors de la formulation de leur propre politique climatique, l'échec du projet de loi climatique américain marque un tournant dans les négociations à la CCNUCC. En effet, l'échec de cette législation a effacé toute possibilité raisonnable qu'un accord serait passé à Cancun. Malgré que l'administration Obama et ses membres au congrès ont travaillé tout au long de 2010 pour conclure un projet de loi climatique et énergétique robuste et complet comprenant un système de plafonnement et d'échange, la crainte dans certains secteurs de la perte de compétitivité globale a mis un arrêt définitif à ces efforts. Même l'inclusion de mesures d'ajustements des coûts des émissions carbones à la frontière ne fut pas suffisante pour sauver le projet de loi.

Tous les regards portés sur les Etats Unis et la Chine

L'état turbulent des relations sino-américaines a grandement influencé le rythme des négociations durant 2010, et cette constante mésentente a été cité par nombre d'experts comme étant le problème majeur des négociations de Cancun et au delà. Ces partenaires commerciaux interdépendants sont les premiers émetteurs mondiaux de gaz à effet de serre (GES). Alors que les Etats Unis continuent de trembler sous la pression des contractions économiques et que la Chine tente de ne pas déraper, aucun ne semble prêt à faire des concessions majeures sur un accord qui aura des coûts à long terme élevés pour certains de leurs secteurs économiques les plus compétitifs.

Afin qu'un pacte de changement climatique global soit effectif, il est crucial que les deux plus grand émetteurs mondiaux de GES soient impliqués de manière active. Malgré cela les deux pays ne savent toujours pas clairement comment procéder. Pékin continue à favoriser une approche incluant des objectifs clairs de réductions d'émissions pour les pays développés, tout en permettant un soutien financier et technologique aux pays en développement pour leurs actions volontaires. Washington, cependant, argumente qu'un nouvel accord devrait inclure des réductions mesurables, reportables et vérifiables pour les pays en développement et que l'accord général devrait simplement promouvoir une approche politique nationale « au cas par cas ». La chine demande à ce que la deuxième phase du protocole de Kyoto n'oblige que les pays développés aux réductions. Tandis que les Etats Unis, non parties au protocole, pensent que celui-ci devrait être reformulé de manière à mieux refléter la réalité globale actuelle.

Faire accepter la notion d'accord liant et créant des obligations sera difficile. Même des discussions sur la délivrance de soutien financier à des pays en développement afin de les aider à l'adaptation aux changements climatiques, qui paraissaient être l'une des zones de possibles avancées à Cancun, ont été ralenti récemment lorsque la Chine a annoncé qu'elle n'accepterait pas un accord financier qui aurait un caractère obligatoire. Tout paquet financier, ont il dit, devrait être libre de toute obligation.

Le spectre du Climategate persiste

Les turbulences ne sont pas nouvelles dans le cadre des négociations climatiques. Les faibles attentes au sommet de Cancun apaiseront certainement les réactions si les accords ne sont pas concluants sur certaines problématiques. En contraste avec l'onde de choc qui avait secoué la communauté climatique lorsque l'affaire du  « Climategate » avait fait la une des journaux mondiaux à peine quelques semaines avant que le sommet de Copenhague COP commence, la période qui a précédé Cancun a été relativement tranquille.

En novembre dernier, la science relative au changement climatique a été mise à rude épreuve lorsque des  climato- sceptiques  ont diffusé en ligne le contenu dérobé de plus de 1000 emails entre scientifiques du IPCC. Des critiques ont argumenté que ces emails prouvent que les scientifiques du climat ont exagéré de manière intentionnelle le phénomène de changement climatique, mais trois enquêtes indépendantes ont depuis dissipé les accusations. Malgré tout, l'incident a secoué les négociations et monopolisé beaucoup de l'attention des médias durant cette période. Depuis cela, le climato scepticisme et l'indifférence générale au changement climatique se sont accrues aux Etats Unis et en Europe.

Avec moins de pression politique et publique et de faibles attentes pour des solutions cette année, le sommet de la station balnéaire mexicaine pourrait être mis en pause afin de produire des résultats en moins grands nombre mais sur des problématiques d'importance. Lors d'un mini sommet ministériel en vue des préparations du sommet de Cancun, Margaret Mukahanana-Sangarwe, présidente du groupe de travail ad hoc sur les actions de coopération de long terme (AWG-LCA) a mis en avant un nombre de problématiques étant mûres pour un accord et d'autres qui requiert plus de négociations mais qui pourraient être résolues à Cancun. Trois problématiques apparaissent comme étant les plus à même de faire l'objet d'une décision : REDD+, l'agriculture et la technologie. Les avancées rapides au sein et en dehors de la CCNUCC sur la problématique de la réduction des émissions provenant de la déforestation et de la dégradation des forêts (REDD)  - le mécanisme de protection des forêts qui absorbe le CO2 dans les jungles et forêts vierges mondiales - en font une partie facile à gagner à Cancun et une aire de négociations qui pourrait avancer à un niveau global tandis que les problématiques et secteurs plus difficiles gagneraient en clarté. En plus de cela un texte concis établissant un procédé formel de gestion du secteur agricole est prêt depuis juin.

Les questions problématiques

Parmi les questions les plus délicates qui seront probablement l'objet de négociations actives à Cancun se trouvent, le financement, les effets négatifs de mesures de riposte, la régulation et la vision partagée. En dépit des récriminations de la Chine relatives aux conditions de l'accord financier, la décision finale inclura probablement des déclarations enthousiastes concernant le nouveau financement et peut-être même un premier pas vers un nouveau mécanisme de coordination des fonds et finances. Beaucoup de détails d'une telle institution sont sur la table mais cette question reste étroitement liée avec le litige de la régulation. Concernant celui-ci, il y a deux types de failles : premièrement la question de comment augmenter et gérer les engagements de régulation des pays développés au travers des décisions de la LCA et du KP ; deuxièmement la question de savoir comment traiter le niveau et la nature des actions de régulation des pays en développement, comme celles-ci sont liées à l'appui financier et technologique qu'ils recevront pour ces actions.

La proposition de créer un "registre" à été discuté pendant un certain temps et est également liées à la question de comment surveiller, rapporter et vérifier les actions des pays en développement. Finalement la question des « mesures de riposte » considère l'impact social et économique que les actions climatiques prises à un niveau national peuvent avoir sur les autres pays. A cet égard, la question du commerce des ajustements des coûts liés aux émissions de carbone aux frontières est centrale, avec les pays en développement argumentant pour l'interdiction de telles mesures unilatérales qui pourraient avoir un impact sur le commerce international. Alors que de telles questions ne vont certainement pas être résolues à Cancun, il y a une chance que des pays puissent établir une approche de la prévention des disputes plus collaborative en mettant en place un corps ou un processus consultatif qui évalue les mesures de ripostes et leurs impacts.

Les questions dont on n'espère pas d'avancée significative à Cancun sont la régulation, une réduction globale au sein de la vision partagée, la façon d'aborder l'interaction avec le commerce international, les mécanismes fondés sur le marché comme un système d'échange des émissions mondiales, le financement à long terme et plusieurs détails concernant le transfert de technologie et le développement, tels que les droits de propriété intellectuelle et les regroupements de technologies.

Malgré quelques options précoces, les pays risquent de décider de repartir les mains vides s'ils trouvent que l'accord de Cancun n'est pas équilibré dans les intérêts qu'il sert ou dans son traitement des questions du protocole de Kyoto - fondamentalement cela signifie avancer dans les traces de Kyoto. Le président cherchera à obtenir une déclaration unique qui contienne toutes les questions ayant aboutis à un accord. Bien que cela puisse se révéler trop optimiste, garder toutes les questions dans un document aidera à refléter si l'équilibre est atteint et fournira une claire vision des avancées qu'il reste à faire pour l'année à venir.

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