Mettre la ZLEC sur pied : quelles sont les clés de la réussite ?

28 Septembre 2017

Comment garantir le succès de la Zone de libre-échange continentale? En vue de la publication imminente du Rapport sur l’état de l’intégration régionale en Afrique 2017, cet article en résume les messages et recommandations clés pour guider les négociateurs et les dirigeants africains dans la conception et la mise en œuvre d’une ZLEC qui bénéficie à tous. 


Projet phare de l’Agenda 2063 de l’Union africaine (UA), la Zone de libre-échange continentale (ZLEC) constitue une initiative majeure pour l’industrialisation et le développement économique de l’Afrique. Il s’agit d’un projet ambitieux, qui réunit 55 États membres représentant toute la diversité du continent. Le principal défi consiste à s’assurer que la mise en œuvre soit à la hauteur de cette ambition. C’est la raison pour laquelle le Rapport sur l’état de l’intégration régionale en Afrique (ARIA) se penche cette année sur la question de savoir comment « mettre sur pied » la ZLEC. Les rapports ARIA ont déjà, par le passé, contribué à orienter le programme d’intégration régionale de l’Afrique. En particulier, les recommandations du rapport ARIA V ont sans doute joué un rôle dans la décision de lancer les négociations de la ZLEC en parallèle de l’adoption du plan d’action de l’UA pour le renforcement du commerce intra-africain (ou BIAT, de l’anglais Boosting Intra African Trade). Nous espérons donc que ce nouveau rapport ARIA VIII contribuera à façonner la mise en place de la ZLEC.

Cet article résume les principaux messages et recommandations politique du rapport ARIA VIII dans le but de favoriser la conception et la mise en œuvre d’une ZLEC qui bénéficie à tous. Nous les adressons aux négociateurs et dirigeants politiques africains, aux parties prenantes à tous les niveaux, ainsi qu’à nos partenaires de développement.
 

Une approche « gagnant-gagnant » : L’importance du Plan d’action BIAT

Le partage des retombées de la ZLEC est important, non seulement dans un souci d’équité, mais également pour garantir le bon fonctionnement de l’accord dans des pays se situant à différents niveaux de développement. Les accords commerciaux déséquilibrés ne sont souvent pas appliqués, ou périclitent parce que les pays concernés ont peu à gagner de leur mise en œuvre[1].

Les pays africains présentent une grande diversité de configurations économiques et devraient donc être affectés de différentes manières par la ZLEC. Il existe, en outre, autant de diversité à l’intérieur des pays africains qu’entre eux. Il est donc important de veiller à ce que les différentes parties prenantes de chaque pays, et notamment les groupes de population sensibles ou vulnérables, bénéficient tous de la ZLEC.

On s’attend à ce que la ZLEC génère d’importantes opportunités économiques. La libéralisation des échanges commerciaux entre deux pays ou plus s’accompagne généralement de retombées positives pour les pays concernés, favorisant la croissance économique et la réduction de la pauvreté[2]. Les analyses empiriques qui se sont intéressées à la ZLEC prévoient des avantages de cette nature : Mevel et Karingi estiment que les échanges intra-africains augmenteront de 52,3 pourcent (34,6 milliards US$) d’ici 2022 par rapport au scénario de référence sans la ZLEC[3] ; Chauvin et al. prévoient d’importantes retombées positives à long terme, avec un accroissement de 2,64 pourcent du bien-être économique d’ici 2027[4].

Certains pays auront probablement besoin d’un soutien supplémentaire pour profiter de ces opportunités. Les États membres ont la possibilité de s’appuyer sur le cadre fourni par le Plan d’action BIAT pour déterminer l’ordre de priorité des réformes politiques requises pour tirer le meilleur parti de la ZLEC. Le Plan d’action BIAT a été adopté en 2012 par la même décision de l’UA que celle instaurant la ZLEC. Il répertorie les principales politiques d’accompagnement, portant notamment sur la facilitation des échanges, les capacités productives, les infrastructures liées au commerce et le financement du commerce (encadré 1).
 

Encadré 1. Résumé des sept axes prioritaires du Plan d’action pour le renforcement du commerce intra-africain (BIAT)


La mise en œuvre du Plan d’action BIAT est fondamentale. Elle nécessitera une structure institutionnelle de mise en œuvre, qui pourrait être combinée avec celle de la ZLEC pour éviter la duplication des institutions, un cadre de suivi et d’évaluation à l’échelle du continent, qui pourrait lui-aussi être combiné avec celui de la ZLEC, ainsi que des ressources pour mener à  bien les initiatives du plan d’action.
 

Recettes douanières et conséquences pour les groupes vulnérables

La ZLEC réduira les recettes douanières collectées par les pays africains sur les échanges intra-africains. On estime toutefois que les pertes de recettes douanières dues à la ZLEC devraient être modestes et pourraient être réparties de façon plus équitable entre pays en autorisant certaines flexibilités, telles que des listes d’exclusions, sachant que celles-ci doivent rester limitées pour ne pas compromettre les gains attendus de la ZLEC.

La ZLEC entraînera des coûts d’ajustement structurel à court terme, liés aux changements structurels subis par les économies en raison du transfert des facteurs de production d’un secteur à l’autre pour s’adapter aux nouvelles opportunités commerciales et à la concurrence. Des mesures spéciales seront nécessaires pour les groupes de population vulnérables susceptibles d’être pénalisées par ces ajustements. La ZLEC et ses mesures d’accompagnement doivent veiller à ce que ces groupes bénéficient des avantages de la ZLEC et soient protégés lorsque cela s’avère nécessaire.

Les petits exploitants agricoles (qui représentent près de 53 pourcent des producteurs agricoles africains) peuvent être soutenus par des mesures de promotion de leur intégration au sein de chaînes de valeur plus importantes, telles que la simplification des exigences liées aux règles d’origine ou le soutien en matière de conformité aux normes sanitaires et phytosanitaires à l’export. Ces exploitants peuvent également avoir besoin de capitaux et d’une aide à la reconversion pour adapter leur production aux opportunités d’exportation.

En réduisant les droits de douane, la ZLEC réduira le coût d’utilisation des canaux formels pour les commerçants transfrontaliers informels. Elle pourrait également aider ce groupe par le biais des mesures portant sur la facilitation des échanges et les informations commerciales, dans l’esprit du « régime commercial simplifié » mis en place au sein du COMESA, qui simplifie les procédures de dédouanement et les critères de qualification pour les droits de douanes préférentiels sur une liste de produits courants.

Les femmes peuvent être soutenues par des mesures visant à favoriser leur participation explicite à la conception et aux processus de la ZLEC, dans le cadre notamment de consultations nationales et par l’implication d’un nombre plus important de négociateurs de sexe féminin. En Afrique, les femmes représentent environ 70 pourcent des commerçants transfrontaliers informels, et à cet égard, elles peuvent être soutenues par l’amélioration des installations de stockage, de l’éclairage et des installations sanitaires des zones frontalières. Elles pourraient également bénéficier d’initiatives visant à connecter les agricultrices aux marchés d’exportation de produits alimentaires.

Pour les jeunes, la ZLEC contribuera à stimuler la transformation structurelle nécessaire à la création de nouvelles opportunités d’emploi, à l’intégration des nouveaux entrants à la population active et à la transition des économies africaines du secteur des matières premières (à forte intensité de capital) vers des secteurs à plus forte intensité de main d’œuvre. Le soutien à la jeunesse africaine passera par un accès facilité au crédit et par des initiatives telles que les incubateurs et accélérateurs technologiques, ainsi que par une refonte des politiques d’éducation et de formation professionnelle.

Même si la priorité réside dans la mise en place des mesures d’accompagnement évoquées ci-dessus, il est également possible de recourir à des listes d’exclusion et à des mesures de sauvegarde pour protéger les groupes de population vulnérables en cas de besoin. Un mécanisme suffisamment accessible permettant l’adoption de mesures de sauvegarde pourrait, par exemple, permettre aux pays de réagir aux flux commerciaux susceptibles de les menacer. Ces groupes devront faire l’objet d’une surveillance et d’une évaluation attentives pour mesurer l’impact des mesures de libéralisation.
 

Un approche « gagnant-gagnant » pour la ZLEC : six éléments clés

La réussite de la ZLEC passera par six éléments clés : (1) les barrières non-tarifaires, (2) les règles d’origine, (3) l’investissement et la circulation transfrontalière des personnes, (4) les services en général, (5) les recours commerciaux et (6) le suivi et l’évaluation.

Pour bien faire les choses en matière de barrières non-tarifaires, la ZLEC doit prévoir un mécanisme spécifique. Plutôt que de dupliquer les mécanismes existant dans le cadre des communautés économiques régionales (CER), le dispositif de la ZLEC devrait s’appuyer sur leurs réussites en étendant leur fonctionnement à l’ensemble de l’Afrique, afin d’inclure l’intégralité du commerce entre les RECs et à l’intérieur de celles-ci. Le mécanisme de la Zone de libre-échange tripartite, qui est une réussite, pourrait ainsi être étendu à l’ensemble des échanges commerciaux du continent.

En ce qui concerne les règles d’origine, il sera nécessaire de trouver un équilibre entre le souhait des pays plus avancés d’avoir des règles spécifiques par produit et la préférence des pays moins avancés pour des règles plus accessibles. Les règles spécifiques par produit devraient être limitées aux produits les plus controversés ou sensibles, afin de donner la priorité autant que possible à l’application de règles simples. Si les règles spécifiques à certains produits prenaient trop longtemps à être négociées, les négociateurs pourraient suivre l’exemple de l’accord de libre-échange panarabe, et ainsi profiter des avantages de la ZLEC avec des règles d’origine simplifiées sur une période de transition de cinq ans, durant laquelle des règles plus complexes pourraient être définies. Il est enfin possible de définir des règles d’origine préférentielles pour permettre aux pays africains moins avancés de se conformer plus facilement aux exigences en matière de règles d’origine, comprenant notamment des critères simplifiés pour les pays concernés.

Pour ce qui est de l’investissement et de la circulation transfrontalière des personnes, deux aspects souvent traités dans le cadre des chapitres consacrés aux services dans les accords commerciaux, il est recommandé de prévoir des chapitres dédiés et exhaustifs sur ces sujets dans l’accord sur la ZLEC. Cela permettrait de couvrir de manière complète les différents aspects relatifs à la fourniture de services dans le cadre de l’établissement d’une présence commerciale. En ce qui concerne la circulation transfrontalière des personnes, les négociateurs devraient retenir une approche qui préserve les avantages dont les entrepreneurs africains bénéficient déjà au sein de leurs CER, tout en créant de nouvelles opportunités de circulation inter-CER.

Pour les services en général, il est nécessaire d’adopter une approche inspirée des réussites et des difficultés existantes dans le cadre des CER en matière de libéralisation des services et de coopération réglementaire. En matière de libéralisation, les États membres doivent s’appuyer sur les engagements déjà pris au sein des CER tout en se préparant à aller plus loin, comme le nécessitent les modalités déjà convenues de libéralisation des services. En matière de coopération réglementaire, cela passe par la mise en place du mécanisme le plus approprié (formel ou informel) selon les paramètres de chaque secteur concerné : harmonisation dans certains secteurs, accords de reconnaissance mutuelle dans d’autres, traités ou approches plus informelles.

Les recours commerciaux constituent une mesure de sauvegarde cruciale pour les pays préoccupés par les effets de la concurrence sur certaines industries nationales. Dans le cadre de la ZLEC, la bonne solution passera par des autorités régionales chargées des enquêtes, qui aideront à étendre les recours aux petits pays et aux pays les moins avancés d’Afrique.

Enfin, un mécanisme de suivi et évaluation sera nécessaire pour garantir le respect de la ZLEC par chaque pays, pour mesurer les progrès accomplis dans la mise en œuvre du Plan d’action BIAT et pour veiller à ce que la ZLEC contribue à la réalisation des objectifs de développement de l’Afrique. L’adoption d’une « fiche » de suivi par auto-évaluation est recommandé, ainsi que la collecte de données permettant de discerner les effets en fonction du genre ainsi que pour les groupes vulnérables.
 

Le financement de la genèse de la ZLEC

En Afrique, la collecte de financements devra s’appuyer de plus en plus sur les ressources publiques et privées du continent. Cette évolution aidera à surmonter les difficultés liées à l’aide publique au développement (APD), qui présente le risque d’entretenir des initiatives pilotées par les bailleurs de fonds plutôt que par l’Afrique et d’encourager un comportement tourné vers ces derniers, dans lequel des mesures superficielles sont prises pour s’acquitter des obligations imposées par les bailleurs de fonds plutôt que pour faire avancer le développement. L’autofinancement contribuera également à renforcer un sentiment d’appropriation et de responsabilisation à l’égard des projets, et donc à faire avancer leur mise en œuvre.

Une forme innovante d’autofinancement réside dans la proposition de l’UA d’instaurer un prélèvement de 0,2 pourcent sur les marchandises importées en Afrique. À l’heure actuelle, 44 pourcent seulement du budget de l’UA provient des États membres[5]. Cette taxe permettrait de collecter un montant estimé de 1,2 milliards US$ pour financer la totalité du budget de fonctionnement de l’organisation, 75 pourcent du budget de ses programmes, 25 pourcent du budget de ses opérations de paix et de sécurité, ainsi que le fonds pour la paix[6]. Il convient toutefois de veiller à ce que cette taxe respecte les règles de l’OMC. La ZLEC permettrait notamment de garantir le respect du principe NPF, les règles de l’OMC autorisant l’exemption du traitement NPF pour la création d’accords commerciaux régionaux. Un problème de calendrier pourrait toutefois subsister si la taxe était mise en place avant la mise en œuvre de la ZLEC. Elle risque également de se heurter à d’autres problèmes de compatibilité en matière d’engagements tarifaires contractés à l’OMC, bien que des mesures ad hoc pourraient permettre d’éviter une violation de ces engagements. Face à toutes ces questions, les pays africains ont également la possibilité de déposer une demande de dérogation auprès de l’OMC.

Quoi qu’il advienne, l’aide pour le commerce continuera de jouer un rôle important pour la mise en place de la ZLEC, notamment pour les pays africains les plus pauvres qui ont peu accès aux financements privés et possèdent des ressources intérieures limitées. Elle continuera également de jouer un rôle important à court terme pour les pays africains à revenu intermédiaire, pendant la phase de mobilisation de leurs propres ressources intérieures. L’aide pour le commerce, et notamment l’aide pour le commerce régionale, constitue un véhicule tout indiqué pour canaliser l’APD en direction de la ZLEC. Les versements d’aide pour le commerce en faveur de l’Afrique ont atteint 14 milliards US$ en 2015, plus de deux fois le montant annuel moyen durant la période de référence 2002-2005, et se sont notamment dirigés vers le renforcement des infrastructures économiques et des capacités productives.
 

Gouvernance de la ZLEC

Dans le cadre de sa restructuration actuelle, l’UA a l’opportunité de se reconfigurer pour améliorer l’institutionnalisation et la mise en œuvre de grands projets phares tels que la ZLEC. La conception du cadre institutionnel de la ZLEC sera toutefois difficile si les principaux aspects de la réforme de l’UA ne sont pas encore finalisés.

Cinq principes peuvent néanmoins guider la création des institutions de la ZLEC : (1) utilisation du traité d’Abuja comme base de la forme institutionnelle de la ZLEC, (2) utilisation et octroi de pouvoirs supplémentaires aux structures existantes de l’intégration africaine, lorsqu’elles existent, (3) accessibilité des institutions de la ZLEC au peuple africain, (4) mise en œuvre conjointe du Plan d’action BIAT en parallèle de la ZLEC et (5) élaboration de formes institutionnelles pratiques plutôt qu’idéales.

Ce qui importe avant tout, c’est que chaque État partenaire de la ZLEC désigne une agence ministérielle chargée de la mise en œuvre et de la communication concernant les questions relevant de la ZLEC. Cette recommandation s’inspire de l’approche suivie avec succès au sein de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), dans laquelle une institution « chef de file » (« lead ») a été chargée au sein de chaque pays de coordonner la mise en œuvre et l’application des engagements de la CAE au niveau national.

À plus long terme, la ZLEC devrait s’efforcer de simplifier et rationnaliser « l’enchevêtrement » des accords de libre-échange des CER. Ce processus permettra au continent d’économiser les ressources consacrées aujourd’hui aux activités de politique commerciale au sein des CER. Ces CER pourront ensuite contribuer à la politique commerciale du continent dans le cadre de leur rôle au sein de l’architecture institutionnelle de la ZLEC.

En ce qui concerne les dispositions de règlement des différends, il est recommandé que les États membres recourent d’abord à une méthode non contentieuse de résolution des différends. Celle-ci pourrait inclure des négociations diplomatiques directes, suivies d’une procédure de médiation et de conciliation dans le cadre des institutions de la ZLEC. Si les méthodes non contentieuses ne permettent pas d’arriver à un résultat dans un délai de six mois, un Comité de règlement des différends de la ZLEC pourrait être chargé de la résolution du litige. Les appels pourraient ensuite être entendus par la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples, qui convoquerait une chambre commerciale ou mettrait en place des comités ad hoc à cette fin.
 

Phase 2 des négociations : Concurrence, propriété intellectuelle et e-commerce

La concurrence et la propriété intellectuelle feront partie de la seconde phase des négociations de la ZLEC, qui devrait être lancée après la conclusion des négociations sur les biens et services. Il devrait également être possible d’y intégrer les questions relatives au commerce électronique (e-commerce).

Pour lutter contre les pratiques anticoncurrentielles, une approche régionale est nécessaire pour gérer les questions relatives aux cartels transfrontaliers, aux fusions et acquisitions et aux abus de position dominante. La ZLEC pourrait servir de véhicule pour traiter les questions touchant à la concurrence transfrontalière, tout en aidant également les pays dépourvus de lois relatives à la concurrence à en adopter dans le respect de l’approche retenue au niveau continental en matière de concurrence.

En matière de propriété intellectuelle, l’approche retenue devra tenir compte du fait que l’innovation africaine est différente ; elle se produit principalement au sein du secteur informel, en l’absence de solides institutions chargées de la propriété intellectuelle. Un accord dans ce domaine devra tenir compte des chevauchements entre organisations au sein de chaque région et de la prolifération des questions relatives à la propriété intellectuelle au sein des CER, tout en veillant au respect des objectifs généraux de développement du continent. Il pourra y parvenir en répondant aux besoins particuliers de l’innovation africaine dans le cadre de principes fondamentaux et procéduraux appropriés.

Le commerce en ligne et l’essor de l’économie digitale sont en train de changer la donne dans les secteurs économiques traditionnels, avec l’émergence de nouveaux produits et services numériques. La mise en place d’une stratégie numérique africaine est recommandée pour répondre aux opportunités et aux défis générés par l’économie digitale. La ZLEC devrait fournir une plateforme permettant de consolider une position commune sur les règles du commerce en ligne et de favoriser l’émergence d’un marché intégré pour les entreprises africaines du numérique.
 

Conclusions

La ZLEC offre aux pays d’Afrique une occasion sans précédent d’harmoniser l’environnement commercial du continent et de développer le commerce intra-africain. Elle doit toutefois être conçue de manière à bénéficier à tous les pays africains, ainsi qu’aux catégories de population les plus vulnérables. Pour concrétiser cette opportunité, un large éventail de questions de fond relatives à la ZLEC devront être abordées avec le plus grand soin. Il sera également nécessaire de mettre en œuvre le Plan d’action de l’UA pour le renforcement du commerce intra-africain (BIAT), qui prévoit une série de politiques d’accompagnement qui seront indispensables au succès de la ZLEC. Cela exigera de faire preuve d’innovation dans le financement et la gouvernance du commerce, avant de pouvoir s’attaquer aux questions de la phase 2 des négociations de la ZLEC, à savoir la concurrence, la propriété intellectuelle et le e-commerce.
 

Auteurs: David Luke, Coordinateur, Centre africain pour la politique commerciale, Commission économique des Nations unies pour l’Afrique (CEA). Jamie MacLeod. Spécialiste de politique commerciale, Centre africain pour la politique commerciale, Commission économique des Nations unies pour l’Afrique (CEA).


[1] Jones, Emily, « Moves at the Negotiating Table », dans Negotiating Against the Odds, 79-116. Londres: Palgrave Macmillan UK, 2013.

[2] Commission économique pour l’Afrique (CEA), Union africaine (UA) et Banque africaine de développement (BAD), État de l’intégration régionale en Afrique IV : Développer le commerce intra-africain. Addis-Abeba : CAE, UA et BAD, 2010.

[3] Karingi, Stephen et Simon Mevel, « Deepening Regional Integration in Africa: A Computable General Equilibrium Assessment of the Establishment of a Continental Free Trade Area followed by a Continental Customs Union », document de présentation lors de la 15ème conférence du Global Trade Analysis Project (GTAP), Genève, 27–29 juin 2012

[4] Depetris Chauvin, Nicolas, Ramos, Priscila et Guido Porto, « Trade, Growth, and Welfare Impacts of the CFTA in Africa », 2016. Disponible ici : http://bit.ly/2vy3mD8.

[5] UA, Assembly of the Union: Decisions and Declarations. Vingt-septième session ordinaire, 17 – 18 juillet. Addis-Abeba, UA, 2016.

[6] UA, Guidelines on the Implementation of the Decision on Financing the Union. Addis-Abeba: UA, 2016.

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