Négociations sur l’agriculture : le défi de la mise à jour des règles commerciales internationales

29 Mai 2015

Les échanges agricoles internationaux ont beaucoup évolué depuis le gel des négociations en 2008 et encore plus depuis le lancement du cycle de Doha en 2001. Alors que les membres de l’OMC commencent à élaborer les contours d’un programme de travail pour l’après-Bali, il est essentiel de bien comprendre cette nouvelle réalité internationale et ce qu’elle implique pour de futures disciplines multilatérales dans le domaine de l’agriculture.

 
Le nouveau contexte global

Un paysage commercial qui évolue rapidement

Au cours des quinze dernières années, le commerce agricole international, hors flux intra-européens, a presque triplé pour atteindre mille milliards de dollars américains. Bien que ces échanges soient surtout le fait de six grands acteurs clés (Europe, États-Unis, Japon, Inde, Chine et Brésil), l’importance collective de ces derniers tend à décroître, notamment du fait du dynamisme des importations en Afrique. Les pays émergeants ont également gagné en importance. Les importations chinoises ont augmenté de manière significative, le Brésil a renforcé sa position d’exportateur clé et la part de l’Inde dans les importations mondiales a doublé alors que le pays enregistrait un excédent commercial net de 9 milliards de dollars américains sur la même période.

Au cours des décennies à venir, la croissance de la population urbaine et les changements de régimes alimentaires risquent d’affecter davantage encore la géographie des flux commerciaux. On estime qu’un milliard de personnes supplémentaires viendront grossir les rangs de la « classe moyenne » d’ici 2020, s’ajoutant aux 1,8 milliards de 2013. D’après les Perspectives agricoles de l’OCDE et de la FAO, les Amériques vont renforcer leur position de principale région d’exportation, alors que l’Europe de l’Ouest connaîtra, en moyenne, un déficit des échanges commerciaux et des exportations stagnantes. La forte croissance de la population en Afrique donnera lieu à une augmentation des importations agricoles, mais la demande la plus importante viendra d’Asie, où on s’attend à voir un déficit pour toutes les marchandises sauf le riz, les huiles végétales et le poisson en 2023.

 
D’un système d’échanges agricoles limité par la demande vers un système limité par l’offre ?

Par le passé, les marchés agricoles ont été caractérisés par une tendance à la baisse des prix réels sur le long terme. L’abondance de l’offre exerçait une pression descendante sur les prix des aliments et, ainsi, sur les revenus des fermiers. En réaction, les décideurs politiques, en particulier dans les pays de l’OCDE, ont eu recours à diverses formes de politiques  de soutien. Bien que ces mesures aient atteint leurs objectifs au niveau national, elles ont généré des surplus qu’il a fallu écouler sur les marchés internationaux, souvent avec l’aide de subventions à l’exportation dont l’effet a contribué à renforcer la baisse des prix internationaux. Dans les pays en développement, la faiblesse des prix a en retour découragé l’investissement dans l’agriculture.

Au cours des huit dernières années, en revanche, plusieurs marchandises agricoles ont enregistré des hausses de prix significatives. Ces flambées semblent être la conséquence immédiate des baisses de production liées à la météo dans les principales régions de production, avec pour toile de fond des prix élevés de l’énergie, une demande en augmentation continue du fait de la hausse des revenus moyens et un faible taux de croissance de la productivité dans de nombreuses régions. La question de savoir dans quelle mesure ces événements indiquent une transition permanente vers une hausse des prix est toujours vivement débattue, en particulier au vu des chutes récentes des prix de plusieurs produits de base et des combustibles fossiles. Néanmoins, la plupart des experts ont tendance à convenir que les marchés devraient connaître à l’avenir de hauts niveaux de volatilité. 

 
Évolution des politiques internes

Les politiques nationales ont également évolué en réponse aux changements dans le système alimentaire mondial. Au sein de l’UE, la nouvelle PAC oblige les agriculteurs à respecter de nouvelles règles environnementales s’ils veulent recevoir des aides. Mais la transition vers des paiements découplés de la production, initié par les réformes successives antérieures, a connu un ralentissement, l’accent étant placé davantage sur l’intégration des nouveaux membres européens. Aux États-Unis, la nouvelle loi sur l’agriculture de 2014 abolit les paiements directs aux producteurs, considérés par beaucoup comme impossibles à justifier d’un point de vue politique lorsque les prix sont élevés. Pour les remplacer, Washington a introduit des programmes d’assurance subventionnés pour le prix et les revenus. Puisqu’il est fort probable que ces nouveaux programmes soient classés dans la catégorie « orange », il semble que le gouvernement s’éloigne de la logique d’un découplage progressif des aides à la production. Ces nouveaux régimes, combinés à la baisse des prix attendue pour certaines marchandises clés, pourraient entraîner une hausse des paiements dans les années à venir, ce qui rendrait difficile pour les États-Unis de se conformer aux disciplines de soutien interne proposées dans le cadre de Doha.

Les programmes d’aides agricoles chinois, en croissance rapide, semblent avoir été en partie conçus pour corriger le sous-investissement traditionnel dans le secteur agricole. Les aides semblent aussi se concentrer sur la réduction des disparités croissantes entre les revenus urbains et ruraux. Les aides agricoles chinoises sont particulièrement axées sur le financement des « services généraux » comme les infrastructures (catégorie verte), une partie des aides étant également fournies en tant que paiements découplés. Puisque les dispositions précises pour l’octroi de ce type d’aides varient en fonction des provinces, le niveau réel du découplage semble varier. Enfin, les aides agricoles internes indiennes ont également augmenté de manière importante au cours des dernières années, avec un accent particulier sur les subventions aux intrants et aux investissements– dans le cadre de l’article 6.2 de l’Accord sur l’Agriculture qui protège les subventions pour les engrais, l’irrigation, l’électricité et les semences. L’achat de produits alimentaires à des prix administrés a également une place importante dans le cadre de la politique générale du pays, avec des risques croissants de dépasser le plafond des aides de minimis ayant un effet de distorsion, comme le montre la controverse actuelle sur les stocks publics.

 
Émergence des accords commerciaux méga-régionaux

Une autre caractéristique marquante des transformations récentes du commerce international est l’émergence des négociations dites « méga-régionales ». Les trois plus grandes « méga » initiatives, le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP), l’Accord de partenariat transpacifique (TPP) et la coopération régionale en Asie et dans le Pacifique (RCEP), représentent plus de trois quarts du PIB mondial et deux tiers du commerce international. De ce fait, elles posent de facto d’importants jalons en matière de réglementation commerciale, tout en envisageant une intégration plus profonde ainsi que des disciplines  « OMC-plus » en termes de libéralisation. Reste à savoir dans quelle mesure ces initiatives pourraient détourner les pays des négociations multilatérales ou au contraire les aider à surmonter le blocage actuel.   

 

Le chemin à suivre

Accès au marché

Depuis le lancement du cycle de Doha, les conditions d’accès au marché ont été caractérisées par une baisse des droits de douane appliqués, découlant des efforts de libéralisation unilatérale et des accords commerciaux régionaux. D’éventuelles avancées dans la négociation des méga-ALE pourraient aller dans le même sens et rendre un accord multilatéral plus facile. Ceci d’autant plus que les importations agricoles des économies émergentes devraient de toute façon augmenter dans les années à venir. La déclaration de Doha, adoptée en 2001, a fixé des objectifs ambitieux dans ce domaine. Cette ambition a cependant rendu les négociations plus compliquées que prévu. Poussés par le besoin de trouver un accord qui soit politiquement acceptable au niveau national par les diverses parties prenantes, les négociateurs ont assoupli les disciplines en introduisant des flexibilités qui ont fini par rendre les négociations opaques et par éroder les motivations des membres à conclure rapidement le cycle.

Dans ce contexte, le coût politique d’un accord pourrait être significativement réduit en explorant la possibilité de coupes basées sur une formule alternative, comme récemment envisagé dans les discussions à l’OMC. La note de bas de page n° 2 du texte du président d’août 2007 contenait déjà une approche similaire, en suggérant une réduction générale de 36 pourcent avec une baisse minimum de 15 pourcent pour chaque ligne, selon le modèle du cycle de l’Uruguay. Une autre question essentielle concerne le mécanisme de sauvegarde spéciale (MSS). Ici, la tendance à une volatilité des prix accrue, soulignée plus haut, semble parler en faveur du maintien d’un instrument simple et efficace dans le cadre d’un éventuel accord de Doha. En outre, le maintien d’un tel « mécanisme d’assurance » pourrait être important pour de nombreux pays en développement si les prix continuent de chuter.


Soutien interne

Les versements de soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges en Europe, aux États-Unis et au Japon ont baissé à des niveaux entre 5 et 8 pourcent de la valeur de la production. Dans certains cas, ces baisses s’expliquent par le passage à la catégorie verte, comme dans le cas de l’UE. Dans d’autres cas, les versements ont baissé avec la hausse des prix du marché, comme aux États-Unis. Au contraire, le Brésil, la Chine, l’Inde et l’Indonésie connaissent une tendance à la hausse sur le long terme et aujourd’hui, les niveaux d’aide des grands pays développés et des grands pays en développement, exprimés en pourcentage de la valeur de la production, se recoupent largement.

Comme nous l’avons souligné ci-dessus, la nouvelle Farm Bill de 2014 pourrait impliquer, aux États-Unis, un niveau de soutien plus élevé que ce qui a été antérieurement discuté dans les négociations. Cependant, certains pays exportateurs agricoles sont réticents à l’idée d’alléger les disciplines proposés pour les États-Unis ; ils aimeraient également voir des exigences plus sévères mises en place pour le soutien interne en Chine et en Inde. Les pays en développement pour leur part, s’opposent à ce que les disciplines envisagées dans le texte actuel soient rendues plus strictes à leur égard. Dans ce domaine, les négociateurs pourraient examiner la possibilité de parvenir à un consensus construit sur la base des disciplines MGS (mesure globale de soutien) et SIED (soutien interne ayant un effet de distorsion) actuelles, tout en conservant les niveaux de minimis actuels pour tous les membres, à condition de ne pas dépasser un certain seuil défini en termes absolus. En ce qui concerne l’emploi de prix administrés pour l’achat de produits alimentaires dans le but de constituer des stocks publics, les options pour une solution permanente devraient peut-être consister à réévaluer les concepts de prix de référence extérieur fixe et de production éligible.

 
Concurrence à l’exportation

Les subventions à l’exportation sont en baisse, même si près de 500 millions de dollars américains de subventions à l’exportation étaient encore distribués en 2011-12. Le projet de modalités existant dans ce domaine n’est pas vraiment remis en cause, mais certains ajustements seraient peut-être nécessaires. La concurrence à l’exportation devrait donc occuper une place centrale. Cela créerait une dynamique importante pour la création d’un nouvel engagement et d’une confiance renouvelée dans un système qui en manque actuellement.


Restrictions et taxes à l’exportation

Les restrictions à l’exportation pour l’agriculture sont « sous-réglementées » dans le cadre de l’OMC, mais il est particulièrement difficile de parvenir à un consensus politique dans ce domaine. En cas de pénuries alimentaires, les restrictions à l’exportation peuvent largement aggraver les flambées des prix et leurs effets sur la sécurité alimentaire en limitant  pour les consommateurs pauvres l’accès à des produits alimentaires à un coût abordable. Dans le moyen terme, ces restrictions sapent également la confiance dans les marchés internationaux. Il pourrait donc être judicieux d’envisager des ajustements initiaux de ces disciplines en améliorant la transparence ou en clarifiant dans quelles conditions de tels instruments peuvent être utilisés légitimement. Un accord à l’OMC visant à exempter l’aide alimentaire humanitaire de ces mesures pourrait être une première petite étape dans cette direction.


Coton

Le coton reste un symbole de la dimension de développement de l’Agenda de Doha (ADD), même si les politiques ont considérablement évolué au cours des dernières années. Des changements récents au niveau de la politique de l’UE ont accordé plus de flexibilité pour permettre aux États membres de réintroduire des versements liés à la production et la nouvelle Farm Bill américaine pourrait entraîner une hausse des subventions au coton en cas de baisse des prix. La Chine est devenue le pays qui accorde le plus de subventions en termes absolus. Même si l’on ne sait pas vraiment quelle proportion de ces subventions relève de la « catégorie verte », la production chinoise de coton continue à être en grande partie isolée des prix internationaux.

Cette nouvelle réalité appellerait à une consolidation des baisses existantes au niveau du soutien européen et américain, tout en cherchant à les réduire davantage et à obtenir la promesse qu’aucune nouvelle subvention ne sera introduite. Les négociateurs pourraient également voir si la Chine serait prête à limiter ses subventions au niveau moyen de la période 2000-2005 (une période de prix assez bas), quelle que soit leur classification dans le cadre de l’OMC, et s’il serait convenable pour l’Inde de limiter ses aides au coton au niveau accordé à d’autres cultures concurrentes et de s’abstenir d’imposer des restrictions à l’exportation. Enfin, tous les pays pourraient accorder un accès au marché sans droits de douane ni contingents aux producteurs de coton des PMA.


Conclusion

L’instruction donnée par les ministres du commerce aux négociateurs à Bali – de préparer « un programme de travail clairement défini sur les questions restantes de l’Agenda de développement de Doha » – constitue une opportunité importante. Les marchés agricoles subiront de plus en plus de pressions au cours des années à venir, avec une population mondiale croissante et de plus en plus aisée qui a besoin de plus de denrées alimentaires, à un moment où le changement climatique rend les phénomènes climatiques extrêmes affectant l’agriculture plus nombreux et intenses. Dans ce contexte, les discussions post-Bali pourraient permettre aux gouvernements de faire un premier pas bien nécessaire pour s’assurer que le système commercial mondial est mieux armé pour relever les défis du monde de demain, en construisant un cadre réglementaire plus efficace, plus équitable et plus durable pour le commerce agricole.

 

Cette note est basée sur un livre électronique de l’ICTSD, Tackling Agriculture in the Post-Bali Context: A collection of short essays – Aborder l’agriculture dans le contexte Post-Bali : un recueil de courts essais. Octobre 2013

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