Passerelles Mise à jour sur Durban #1 | Les questions liées au commerce sous le feu des projecteurs à la veille de la CP17

28 Novembre 2011

Un seul mot peut résumer ce qui attend la Conférence des Nations-Unies sur les Changements Climatiques (CP) cette année à Durban : incertitude. Mais les perspectives pourraient finalement s'avérer meilleures que prévu. En effet, durant le dernier rassemblement à Cancun l'année dernière, le Mexique a prouvé que la formulation d'attentes peu élevées pouvait s'avérer le meilleur moyen d'arriver à des résultats dans les négociations sur le climat. En 2009, de nombreux observateurs pariaient par exemple que les parties réunies à Copenhague, au Danemark, seraient capables de parvenir à la conclusion d'un traité contraignant qui redéfinirait la coopération internationale quant au changement climatique. On le sait, la conférence a pourtant débouché sur un incroyable flop.

La déception qui a résulté de cet échec a sérieusement entamé le capital politique de certains des leaders présent à Copenhague, qui se sont révélés bien évidemment beaucoup plus frileux au moment de s'engager dans les négociations l'année suivante. Le marasme pré-CP verra-t-il se lever les incertitudes durant la Conférence de la CCNUCC? Cela reste bien évidemment à prouver. Le projet de texte présenté à Durban comporte diverses versions d'ordres du jour, ainsi qu'une sélection de propositions incomplètes et inachevées; il est donc très difficile de prévoir ce qui ressortira finalement du spectacle des négociations sur le climat cette année.

Le futur de Kyoto remis en question

Au dire de tous, le protocole de Kyoto fait figure d'élément crucial et a de grande chance de se retrouver au centre-même des discussions durant la CP 17. Signé en 1997, le Protocole prévoit une seule période d'engagement, commencée en 2008 et qui s'achèvera en 2012. Si l'accord initial stipule toutefois la possibilité de parvenir à la définition d'une seconde période d'engagement, aucun succès n'est à relever sur cette question, malgré plus de dix ans de négociations autour du futur de Kyoto. De nombreux éléments sont en effet venus empêcher tout progrès dans les négociations, mais certaines avancées pourraient venir raviver l'espoir de parvenir à un accord final.
L'un des échecs retentissants qui accompagne Kyoto est l'incapacité malheureuse des Etats-Unis de le ratifier, malgré des négociations et une signature de l'accord menées en marge de celles menées par tous les autres pays signataires. Les USA sont historiquement les plus gros émetteurs de gaz à effet de serre, et restaient jusqu'en 2009 le pays dont les émissions étaient les plus élevées, avant d'être devancés par la Chine. L'absence d'un tel poids-lourd porte donc un coup violent à la tentative d'instaurer l'égalité au sein du système multilatéral du climat. Au vu de la contribution majeure des Etats-Unis au problème climatique, leur obstination à ne pas ratifier Kyoto - ou même tout autre accord multilatéral concernant le climat - condamne évidemment la possibilité d'une réponse adéquate au problème. Selon de nombreux économistes et scientifiques, tous les acteurs majeurs doivent être impliqués si l'on veut pouvoir résoudre ce problème global. C'est pour cette raison que les nouvelles négociations, lancées à Bali en 2007, devaient faire office de rampe de lancement à une participation future de la part des Etats-Unis.

Cette nouvelle ronde, plus connue sous le nom des négociations pour une Action coopérative à long terme (LCA), ouvrait la voie à une augmentation substantielle du rôle de chacun des autres grands acteurs sur la question: les économies majeures au sein des pays en développement, qui n'ont aucun engagement à respecter sous le Protocole actuel, sont maintenant placées en tête de liste des pays émetteurs. Pourtant, ce processus a conduit Kyoto dans un cercle de négociations sans fin; de nombreux pays développés voudraient en effet maintenant abandonner l'ancien Protocole, afin de le remplacer par un accord basé sur de nouvelles règles et de nouveaux principes. Les pays en développement, prenant initialement part aux négociations sous la bannière du G77 et de la Chine, s'accrochent quant à eux solidement à l'idée d'un accord global de la CCNUCC et insistent sur la nécessité de définir une nouvelle période d'engagement dans le cadre actuel du protocole de Kyoto. Les pays en développement estiment en effet que Kyoto repose actuellement sur des principes et des règles qu'ils jugent justes et équitables, exigeant des pays développés qu'ils prennent les devants concernant la baisse des émissions de carbone ainsi que concernant le développement, préoccupation jusqu'il y a peu dominante. Pour résumer, le système actuel se traduit par des soutiens économiques et financiers envers les pays émergents pour accompagner la lutte contre le changement climatique ainsi que pour encourager les adaptations d'activités que cette lutte implique. Pour les pays en développement, la définition d'une Action coopérative à long terme ne devrait donc être qu'un simple accord venant en complément du protocole de Kyoto, plutôt que de le remplacer.

Cela étant dit, le Japon et la Russie ont d'ores et déjà annoncé au cours de l'année qu'ils n'avaient pas l'intention de s'engager pour une seconde période de Kyoto. Toutefois, une règle de vote spéciale, mise en place au sein du Protocole, pourrait tout de même permettre la survie de l'accord. Cette règle inclut des outils tels que les « mécanismes de flexibilité » - comme par exemple les mécanismes de Développement Propre, de Mise en Œuvre Commune ou le schéma de Commerce d'Emissions - qui ont été mis en place dans l'objectif de soutenir les pays développés dans leur effort visant à respecter leurs engagements en terme d'atténuation de leurs émissions. Ces outils font figure de socles sur lesquels le marché global du carbone est aujourd'hui construit. Une fin du Protocole pourrait donc, en théorie, faire s'effondrer un marché pesant plusieurs milliards de dollars. Mais une règle de vote très peu connue, qui stipule qu'en cas d'absence d'un accord total, une majorité de trois quarts suffirait à initier une seconde période d'engagement, pourrait s'avérer suffisante pour sauver Kyoto.

Le nœud du problème réside dans le fait que, si les négociations LCA ont généré des accords sur certains aspects, elles n'ont toutefois pas permis de conclure les pourparlers concernant les objectifs de réduction d'émissions, qui sont pourtant au cœur de la solution pour résoudre le changement climatique. En attendant que ces négociations aboutissent, le Protocole de Kyoto apparaît donc comme le seul accord concret qui fixe clairement des objectifs de réduction d'émissions.

Les questions liées au commerce en ligne de mire

Récemment, on a remarqué une prise d'importance croissante dans les négociations du rôle potentiel joué par les mesures liées au commerce sur les questions climatiques. Durban va d'ailleurs accueillir le deuxième volet d'un « forum » spécial sur l'impact des mesures domestiques prises pour combattre le changement climatique sur les autres pays. Ces « mesures compensatoires », telles qu'elles sont connues dans le cadre des négociations, ont surtout été associées au possible préjudice qui pourrait affecter les pays producteurs de pétrole, notamment en raison d'une baisse globale de la consommation du combustible. Toutefois, l'augmentation des mesures protectionnistes, ainsi que l'intensification des débats concernant la définition des politiques et  des mesures ayant des implications pour le commerce global, ont néanmoins fait revenir cette question sur le devant de la scène.

Ce forum consacré aux mesures compensatoires a d'abord pris place à Bonn durant les négociations de juin 2011 et devrait se conclure à Durban. Il a pour objectif de mettre en place une feuille de route qui permette d'attaquer le problème de front et d'imaginer l'établissement futur d'un forum permanent sur la question. Si l'on considère le fait qu'aucun espace ne permet actuellement aux pays de présenter de l'information, d'échanger des points de vue ou de proposer des solutions aux défis potentiels résultant de la mise en oeuvre de mesures climatiques de plus en plus nombreuses, la proposition d'un forum permanent apparaît comme une possibilité intéressante.

L'OMC a certes son Organe de Règlement des Différends pour le règlement des cas dans lesquels de telles mesures viendraient violer les règles de commerce, mais les pays affectés ne peuvent faire appel à celui-ci qu'une fois que la mesure a été adoptée ; il n'existe donc pas d'instance qui permet d'agir avant même le conflit, afin de l'éviter. De plus, l'OMC n'est compétente que dans le cas d'une violation des règles du commerce international, et n'est donc pas à même de traiter le large spectre des conséquences potentielles de telles mesures sur le développement économique, l'environnement ou la société. Cette dimension du développement durable doit être adressée par la CCNUCC, et la mise en place d'un tel forum permettrait d'offrir un processus concret pour permettre la réduction des impacts négatifs et la maximisation des impacts positifs sur le développement. Le forum des mesures compensatoires se déroule avec le soutien de l'Organe Subsidiaire de Mise en Œuvre, l'un des deux organes de négociations sur les principes de la CCNUCC.

Les négociations LCA ralenties par les préoccupations liées au commerce

Pendant ce temps, au sein du Groupe de travail spécial sur l'action de coopération à long terme de la CCNUCC, plusieurs discussions liées au commerce sont en cours. La première de celles-ci est liée à la question de la compétitivité; certains pays craignent qu'un plan d'action visant à réduire les émissions carbone ait un impact négatif sur la compétitivité de leurs entreprises et de leurs secteurs industriels sur les marchés internationaux. En substance, de nombreux pays développés estiment qu'un tel plan serait un désavantage comparatif évident si certains pays émergents disposant d'industries compétitives étaient dispensés de faire autant qu'eux pour limiter le niveau d'émission global. De leur côté, les pays en développement sont préoccupés par l'usage potentiel de mesures affectant le commerce que pourraient appliquer les pays développés dans l'idée de ramener tout le monde sur un « pied d'égalité ». Les pays pauvres estiment que de telles mesures auraient un impact direct sur leur développement économique et durable. Afin d'anticiper l'utilisation de telles mesures, ils insistent sur la nécessité d'inclure au sein du nouvel accord une règle qui viserait à empêcher l'usage de mesures unilatérales pour faire face au changement climatique. Une telle règle est d'ailleurs incluse dans une ébauche du texte en lien avec les mesures compensatoires discutées dans le cadre des LCA. Ces discussions prennent place dans une sous-catégorie de négociations connues sous le nom de « vision commune », au sein de laquelle les parties abordent aussi les questions liées aux réductions d'émissions agrégées ainsi que celles liées à l'équilibre de l'accord dans son entier.

Dans un autre groupe sous-jacent, traitant des « approches sectorielles » aux réductions, les sujets de l'agriculture et des combustibles de soute - qui sont les combustibles lourds utilisés dans l'aviation et le transport maritime - sont revenus sous la même forme qu'ils ont été développés, puis abandonnés, à Cancun l'année dernière. Les implications pour le commerce restent une préoccupation évidente dans le cadre de ces deux sujets et apparaissent donc dans les ébauches de textes présentées. Le texte sur l'agriculture propose notamment la création d'un programme qui viserait non seulement des baisses d'émissions au sein du secteur de l'agriculture, mais également son adaptation. Dans le même temps, concernant les combustibles de soute, les discussions ont porté sur la question de savoir s'il fallait que celles-ci, en rapport avec le changement climatique lié au transport de masse, se déroulent finalement sous la juridiction de la CCNUCC, plutôt que sous l'Organisation maritime internationale (OMI) et l'organisation de l'aviation civile internationale (OACI), comme c'est aujourd'hui le cas.

Enfin, alors que le rôle des droits à la propriété intellectuelle dans le déploiement et le transfert de technologies actives dans la lutte contre le changement climatique reste un sujet de préoccupation pour de nombreux pays, la question est loin d'être réglée. Très peu de signes peuvent laisser penser que Durban sera le lieu d'une quelconque décision sur cette question, qui fait partie des sujets parmi les plus controversés au sein des négociations sur la technologie. Il se pourrait néanmoins que quelques avancées soient finalement observées.

Des progrès potentiels?

Alors que la question du protocole de Kyoto fera office de vedette à Durban, on pourrait toutefois s'attendre à de nombreuses avancées dans toute une série d'autres branches de négociations. Des progrès sont par exemple attendus, alors que le Fonds Vert pour le Climat est maintenant opérationnalisé et est prêt pour un déboursement. Le nouveau Mécanisme Technologique aura donc désormais accès à des solutions de financement qui lui permettront d'accomplir ses missions en lien avec l'évaluation, la construction de compétence et d'autres sujets substantiels. Du progrès peut également être attendu sur le front de la question de l'adaptation, avec la mise en place progressive de la stratégie adoptée à Cancun. Cette stratégie devrait aussi bénéficier de financements de la part d'initiatives telle que les Plans Nationaux d'Adaptation au changement climatique (PNACC).

Les discussions en vue de la conclusion d'un nouvel accord ne devraient en revanche pas connaître d'avancées majeures. Toutefois, quelques progrès pourraient avoir lieu en ce qui concerne l'évaluation, la vérification et le partage des informations en lien avec les actions menées à un niveau national, ainsi qu'en ce qui concerne le Système international d'analyse et de consultation déjà en place. Ces deux sujets pourraient servir de jauge de conformité pour un hypothétique futur régime climatique. Actuellement, les avancées sur chacune de ces deux questions sont lentes, à un tel point qu'elles en sont imperceptibles; ce qui s'avère frustrant pour de nombreux pays et observateurs, et tout particulièrement dans le contexte d'une situation climatique globale de plus en plus grave.

Peut être que le succès de Cancun était dû aux faibles attentes qu'on lui conférait, à l'habilité diplomatique du Président de la CP, ou simplement à l'ambiance tranquille qui se dégageait d'un environnement fait de palmiers et d'une agréable brise, Durban serait donc tout aussi bien préparé que n'importe quel hôte. S'il ne faut retenir qu'une chose de Cancun, c'est de ne pas être effrayé par les rumeurs qui prédisent une impasse dans les négociations. Ces deux semaines au vert, qui verront des négociations tendues se dérouler, pourraient bien voir les choses bouger, pour le pire ou pour le meilleur. Réponse le 10 décembre.

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