Passerelles Mise à Jour sur Lima #3 | Les négociations des Nations Unies sur le climat parviennent à un accord à Lima, laissant l’accord de Paris toujours en négociation

15 Décembre 2014

Les délégués en provenance de plus de 190 pays réunis à Lima au Pérou se sont mis d’accord sur un texte présenté comme un pas décisif en direction du nouveau régime sur le climat qui doit entrer en vigueur à la fin de la décennie. L’accord, conclu dimanche tôt dans la matinée, verra l’ensemble des pays définir chacun leur projet de contribution à la réduction des émissions et soutenir les pays pauvres dans la préparation de ceux-ci.

Les pays développés sont également exhortés à apporter un soutien financier aux pays en développement pour des mesures ambitieuses d’atténuation et d’adaptation et le texte de Lima prévoit la reconnaissance de l’assistance complémentaire fournie par d’autres parties. Il modère le langage des précédentes versions qui invitaient les autres parties qui le souhaitaient à compléter le financement en provenance des pays développés, ce qui en d’autres termes laissait la porte ouverte à une responsabilité financière des pays en développement, vivement contestée par certaines parties.

Ce consensus a été trouvé après que la Vingtième conférence des parties (COP20) de la Convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique (CCNUCC) se soit péniblement prolongée de quelques 30 heures au-delà de l’heure prévue de la session de clôture.

Des consultations tard dans la nuit entre le président de la COP20 et les groupes de parties aux négociations ont permis de sortir les pourparlers de l’impasse dans laquelle ils s’étaient enlisés pendant la journée de samedi autour d’un projet de texte discuté dans le cadre du Groupe de travail spécial de la plate-forme de Durban pour une action renforcée (ADP), l’entité chargée de négocier le prochain accord.

Le ministre péruvien de l’environnement Manuel Pulgar-Vidal, président de la COP20, a fait accepter la décision dans un délai record de trente secondes après qu’une dernière heure de consultations informelles entre les délégations de parties n’ait fait ressortir aucune objection à sa proposition de décision, publiée juste avant minuit.

« Même si le monde apparaît divisé, il n’existe qu’une seule planète » a déclaré Manuel Pulgar-Vidal en saluant la décision de l’ADP.

Certains groupes de protection de l’environnement et de la société civile ont manifesté leur vive opposition au texte final, tout en indiquant qu’il constituait le plus petit dénominateur commun.

Les mesures climatiques de Lima

Le nouveau texte de sept pages, intitulé « l’Appel de Lima pour l’action climatique », confirme l’intention des parties de définir et adopter un accord mondial sur le climat d’ici le prochain sommet sur le climat en décembre prochain à Paris en France. Ce nouvel accord s’appliquera à toutes les parties et couvrira de façon équilibrée les questions de l’atténuation, de l’adaptation, du financement, du développement et du transfert des technologies, du renforcement des capacités et de la transparence en matière d’action et d’assistance.

La décision de dimanche prend acte des progrès réalisés à Lima en vue de la formulation du contenu d’un projet de texte de négociation de l’accord de 2015, qui figure désormais en annexe. Cette avancée formalise un non-rapport de 37 pages sur les options pour l’accord de Paris publié mercredi par les co-présidents de l’ADP sur la base des points de vue précédemment exprimés par les parties.

Un accord a également été conclu sur la nature des informations pouvant figurer dans la communication des intentions des parties en matière de contributions prévues déterminées au niveau national (CPDNN), qui forment la base de l’éventuel accord de Paris.

Toutefois, les options prévoyant des informations complémentaires plus détaillées sur les CPDNN des parties ont été éliminées. Un paragraphe indique à la place que les informations devant être fournies doivent inclure le point de référence à partir duquel les réductions d’émissions seraient réalisées, leur délai, champ d’application et ampleur, les approches méthodologiques et la justification par chaque partie de l’équité et de l’ambition de sa soumission.

Bien que les CPDNN s’inscrivent dans le cadre de l’article 2 de la Convention – à savoir l’objectif ultime de stabilisation des émissions nocives – les parties sont également invitées à envisager l’ajout d’un élément d’adaptation.

La décision finale de l’ADP prévoit la publication des CPDNN sur le site internet de la CCNUCC et la préparation d’ici début novembre 2015 d’un document technique par le Secrétariat sur leur nature agrégée. Cette section abrège le texte des versions antérieures qui prévoyait un processus d’examen préalable s’inscrivant dans le cadre d’un dialogue sur les contributions, une concession apparente au Groupe des pays en développement aux vues similaires.

Dans l’espoir d’apaiser les craintes exprimées par le groupe africain et d’autres, un paragraphe précise que les dispositions concernant les CPDNN sont prises sans préjudice de la forme ou de la nature juridique de l’accord de Paris

Certains paragraphes font référence au renforcement des mesures climatiques avant 2020, notamment par le biais de réunions d’experts techniques sur les mesures à fort potentiel d’atténuation, y compris celles incluant une adaptation, et d’avantages connexes en matière de santé et de développement durable.

Un rapport des Nations unies sur les écarts en matière de réduction des émissions publié avant le sommet de Lima prévient que les émissions de carbone doivent commencer à diminuer d’ici 2030 pour éviter des effets climatiques désastreux et que la planète n’est actuellement pas en voie d’y parvenir.

Le texte final comprend également une section supplémentaire rappelant les décisions antérieures sur le Mécanisme international de Varsovie sur les pertes et dommages liées aux effets du changement climatique, un instrument de compensation cher aux pays particulièrement vulnérables au changement climatique.

Quelle responsabilité en matière de réduction des émissions ?

Une victoire pour certains pays en développement, le texte adopté par l’ADP souligne l’engagement de parvenir à un accord de Paris qui reflète le principe de « responsabilités communes mais différenciées » (RCMD) des Nations unies.

Lors de la phase finale des négociations, le groupe africain et d’autres ont insisté sur une délimitation claire des efforts climatiques entrepris par les pays développés et les pays en développement. D’autres parties ont indiqué que, sans contester l’importance des RCMD, elles n’accepteraient pas une approche à deux volets de la différenciation.

Les annexes de la CCNUCC définissant des listes de pays ont été établies en 1992 comme une façon d’opérationnaliser les RCMD à travers l’attribution de niveaux d’engagement différenciés en fonction du degré relatif d’industrialisation. Ce compartimentage des pays s’est depuis lors avéré une des principales sources de dissension dans les pourparlers des Nations unies sur le climat.

En outre, depuis l’engagement pris lors du sommet de 2011 à Durban en Afrique du Sud en vue d’un régime climatique universel, le débat persiste sur la question de savoir si l’ADP s’écarte trop des principes de la Convention et des RCMD.

Les acteurs non étatiques

L’avant-dernier paragraphe de la décision salue également la réunion de haut niveau sur l’action climatique qui s’est tenue jeudi dernier en vue d’une reconnaissance formelle de l’implication des acteurs non étatiques dans les efforts de la CCNUCC intergouvernementale, et encourage les présidences futures de la COP à continuer de susciter de telles occasions. Lors d’une conférence de presse commune tôt dimanche matin, le président de la COP Manuel Pulgar-Vidal et le président de la COP de l’an prochain, Laurent Fabius, ministre français des affaires étrangères, ont annoncé un nouveau programme d’action Lima-Paris à cet effet.

La manifestation de jeudi a vu le lancement d’un nouveau portail internet présentant les efforts climatiques entrepris par des villes, des régions, des entreprises ou des investisseurs. Sous le nom de Portail de Nazca pour l'action climatique, en référence au site péruvien classé au patrimoine mondial de géoglyphes anciens représentant des figures animales et des formes géométriques, cet outil met en avant tout un éventail d’initiatives allant de l’amélioration de l’efficacité énergétique aux politiques tarifaires liées au carbone.

« Il est clair que les gouvernements impliquent enfin les acteurs non étatiques dans le processus, » écrit James Cameron, président non exécutif du groupe vert de gestion d’actifs Climate Change Capital, soulignant le rôle joué par les acteurs non étatiques dans la mise en œuvre des engagements climatiques des gouvernements.

Des parties divisées

Les tensions au sein de l’ADP ont réellement commencé à se manifester en milieu de semaine, lorsque les négociations ligne par ligne sur un projet de texte révisé publié lundi ont abouti à 58 pages de suivi de modifications et de propositions de paragraphes alternatifs.

Certains observateurs ont déclaré que ces désaccords textuels montraient à quel point les parties ne faisaient que commencer à s’attaquer à la dynamique d’un nouveau régime climatique universel.

Les co-président de l’ADP ont également été critiqués à plusieurs reprises la semaine dernière pour n’avoir apparemment pas écouté les points de vue des pays en développement et ne pas les avoir intégrés aux deux nouveaux projets de décisions publiés respectivement jeudi soir et samedi matin à l’aube. Il a été craint que Lima se termine de la même manière que le sommet de Copenhague en 2009, lorsque des accords de couloir annoncés à la dernière minute en session plénière ont contribué à faire échouer les pourparlers.

Certaines sources font état de discussions prolongées tout au long de la journée de vendredi, dernière journée prévue de la COP, entre le président de celle-ci Manuel Pulgar-Vidal et les différents chefs de délégations, après que les ministres du climat et de l’environnement de la Norvège Tine Sundtoft et de l’environnement et des ressources en eau de Singapour Vivian Balakrishna se soient également efforcés de rapprocher leurs collègues ministres en vue de surmonter les divisions entre parties.

Alors que les consultations de diverses parties avec le président se prolongeaient tard dans la soirée de samedi, un représentant officiel du Pérou indiquait à BioRes que la présidence de la COP pesait soigneusement les risques et déterminait la meilleure manière d’introduire une nouvelle décision de l’ADP sur la base de ces discussions.

Une fois l’accord conclu, le principal négociateur pour les États-Unis et envoyé spécial pour le changement climatique Todd Stern a rendu hommage au dévouement de la présidence de la COP pour mener à bien cette tâche.

« Il n’a pas toujours été facile de guider cette décision vers un point d’atterrissage sûr. Même ce matin, les choses avaient encore l’air un peu incertaines », a déclaré M. Stern lors de la session plénière de clôture de la COP.

Les financements climatiques

Bien que la plus grande partie de l’attention se soit concentrée en fin de semaine sur l’ADP, le ministre britannique de l’énergie et du climat Ed Davey et la ministre sud-africaine des affaires environnementales Edna Molewa ont contribué à faciliter les discussions sur le point de l’ordre du jour de la COP concernant le financement des questions climatiques. Les observateurs avaient prévenu que ces négociations devaient aboutir avant d’être présentées à la session plénière de clôture du sommet.

Un projet de texte sur le financement à long terme du climat, axé sur la manière dont les pays développés mobiliseront des fonds jusqu’à la fin de la décennie, a finalement fait l’objet d’un accord samedi après-midi.

Ce texte âprement discuté prend acte des engagements antérieurs des pays développés en vue de la mobilisation de 100 milliards de dollars par an au total d’ici 2020 afin d’aider les pays pauvres à faire face à leurs besoins liés au climat. Un appel est fait pour diriger une partie significative des fonds publics destinés au climat vers des mesures d’adaptation.

Les parties sont également parvenues à un consensus samedi après-midi sur d’autres aspects délicats de la question financière, à savoir le Comité permanent des finances de la CCNUCC, un rapport sur le Fonds vert pour le climat et des orientations le concernant, un rapport sur le Fonds pour l’environnement mondial et des orientations le concernant, et un cinquième examen du mécanisme financier.  

Les engagements de 6 millions de dollars chacun ont notamment été pris mercredi dernier par le Pérou, pays organisateur, ainsi que la Colombie, après que l’Australie et la Belgique aient également pris des engagements en début de semaine, faisant passer le fonds au-dessus de la barre visée des 10 milliards de dollars US.

Héla Cheikhrouhou, directrice exécutive du Fonds vert pour le climat, a déclaré aux journalistes à Lima que 70 parties ont jusqu’à présent enclenché le processus de travail avec le nouveau fonds et que l’argent devrait commencer à arriver dès 2016, sous réserve de l’approbation prévue des projets l’année prochaine.

Certaines parties ont fait part de leur inquiétude à Lima quant au blocage possible par le Congrès américain des 3 milliards de dollars promis en novembre par Washington pour le FVC. Le parlement américain doit en effet ratifier l’affectation de cette somme alors que les deux chambres législatives auront une majorité républicaine à compter du mois de janvier face à une Maison Blanche démocrate.

Pas d’accord sur les liens entre technologie et financement

Les pourparlers de la COP sur les liens entre le Mécanisme technologique de la CCNUCC, chargé d’accélérer les activités de développement et de transfert des technologies liées au climat, et les entités opérationnelles de son Mécanisme financier se sont également prolongées la semaine dernière sur la base du mandat octroyé en 2012.

Mercredi, un projet de texte sur cette question a été proposé par les co-facilitateurs, mais certains paragraphes clés restaient source de discorde. Ceux-ci concernaient la mise à disposition de financements climatiques pour les projets et les actions technologiques dans les pays en développement ainsi que la collaboration entre le Mécanisme technologique et le Fonds verts pour le climat pour la définition de ses modalités opérationnelles. Le sommet s’est terminé sans qu’aucun texte ne parvienne à la COP.

Les désaccords sur le degré de formalisation des liens entre ces deux organes de la Convention constitueraient la principale source de désaccord selon des observateurs du processus.

La nécessité d’obtenir un soutien financier pour garantir le bon fonctionnement du Mécanisme technologique fait partie des principaux messages identifiés au cours de la première semaine de la COP dans le cadre de l’adoption du rapport annuel commun du Comité exécutif de la technologie (CET) et du Centre et du Réseau des technologies climatiques (CRTC), qui forment à eux deux le Mécanisme technologique.

Les droits de propriété intellectuelle (DPI), qui figurent habituellement parmi les sujets les plus controversés dans les négociations technologiques de la CCNUCC, devraient refaire surface dans les pourparlers de l’ADP l’année prochaine.

Les mesures de riposte

Les négociations sur certaines questions toujours en suspens dans le cadre des autres organes de travail de la CCNUCC, l’Organe subsidiaire de mise en œuvre (SBI) et l’Organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique (SBSTA), se sont prolongées pendant la seconde semaine.

Les parties restaient divisées à l’issue de la COP sur la manière de poursuivre les travaux dans le cadre d’un forum sur l’impact de la mise en œuvre des mesures de riposte dont le mandat est arrivé à échéance l’an dernier.

Les désaccords passés sur la mise en place éventuelle d’un mécanisme d’action renforcée sur les mesures de riposte, proposé par le G77/Chine, se sont de nouveau manifestés à Lima, comme l’indiquent différentes sources à BioRes. Les partisans de ce mécanisme déclarent qu’il pourrait exister en parallèle du forum pour faciliter la mise en œuvre des actions de réponse aux répercussions sociales et économiques négatives dans les pays tiers des mesures prises en réponse au changement climatique.

Après l’échec des efforts visant à trouver un terrain d’entente commun pendant la semaine, les parties ont convenu de poursuivre leur travail en juin prochain à Bonn en Allemagne lors de la quarante-deuxième session des organes subsidiaires en vue de recommander une décision pour adoption à Paris.

À cette occasion, les parties continueront de travailler sur un projet de texte entre crochets contenant plusieurs options de progrès possible, résultat de la première semaine des pourparlers de Lima. (Voir Passerelles Mise à Jour sur Lima no2, 7 décembre 2014)

Mise en place du mécanisme pour les « pertes et dommages »

À l’issue de longues discussions, les délégués SBSTA-SBI ont finalement approuvé les critères de sélection des membres du comité exécutif et le programme de travail sur deux ans du Mécanisme international de Varsovie sur les pertes et dommages, institué par la COP de l’an dernier.

La Géorgie a néanmoins émis des réserves motivées par un désaccord sur les règles régissant la composition du comité exécutif concernant les deux sièges hors annexe I occupés par roulement.

La présidence de la COP a suggéré que les groupes régionaux non annexe I poursuivent leurs discussions afin de parvenir à un accord amiable (« gentleman’s agreement ») sur ces dispositions, le sommet adoptant les dispositions du Mécanisme de Varsovie en s’appuyant sur le principe de cet accord.

Les prochaines étapes

La prochaine session de l’ADP est prévue du 8 au 13 février à Genève en Suisse. Ahmed Djoghlaf (Algérie) et Daniel Reifsnyder (Etats-Unis) seront les nouveaux co-présidents de l’ADP et s’efforceront de guider les discussions du groupe jusqu’à la fin de leur mandat l’année prochaine.

Selon les termes de la décision de dimanche, les parties en mesure de le faire devraient soumettre leur CPDNN d’ici le mois de mars, avec d’autres parties le faisant largement en avance du sommet de Paris et d’ici le 1er octobre selon les différentes sections de la décision de l’ADP.

Une décision de la COP confirme également que le sommet sur le climat de novembre 2016 sera organisé par le Maroc, le ministre de l’environnement de ce pays Hakima El Haiti suggérant que ce sommet se concentre sur un examen des mesures climatiques s’appuyant sur l’accord de Paris espéré.

Reportage d’ICTSD 

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