Passerelles Mise à jour sur Paris #1 | « Nous ne pouvons abandonner l’espoir », le moteur des pourparlers sur un nouveau régime climatique

30 Novembre 2015

À partir de cette semaine, la France accueille des négociations internationales majeures en vue de conclure un accord universel sur le climat, qui doit entrer en vigueur à la fin de la décennie pour remplacer le régime multilatéral actuel de réduction des émissions. Porteurs d’attentes planétaires, les délégués de plus de 200 nations auront la lourde tâche de transformer un projet de texte complexe de 54 pages avec crochets en un régime climatique cohérent, dans un état d’esprit qui rappelle les paroles puissantes de Maurice Strong (1929-2015), un des pionniers à l’origine des processus intergouvernementaux actuels concernant l’environnement.

La 21ème Conférence des Parties (COP 21) à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), pour reprendre l’appellation formelle de ces discussions, sera soutenue dès le départ par la présence à Paris de plus de 130 chefs d’État venant apporter leur « impulsion politique » aux négociations. Les travaux normaux se poursuivront ensuite dans le cadre de plusieurs voies formelles de négociation, comprenant le groupe de travail ad hoc sur la plate-forme de Durban pour une action renforcée (ADP) – l’organe chargé d’élaborer le nouvel accord – et les travaux techniques permanents des autres organes de la CCNUCC. Pour les observateurs de longue date des pourparlers sur le climat, ce calendrier est très serré et beaucoup s’attendent à des négociations difficiles. Certains observateurs se demandent si l’accord éventuel sera effectif, substantif et applicable.

L’effort de Paris sera suivi de près par la communauté internationale dans son ensemble, non seulement à cause de la menace existentielle que représente le changement climatique, mais également en raison de l’importance systémique potentielle de ses résultats dans de nombreux autres domaines de politique allant du développement à la gouvernance économique mondiale. L’économie mondiale est fortement tributaire des combustibles fossiles, qui représentent 80 pourcent du mix énergétique mondial et alimentent les émissions de gaz à effet de serre responsables du réchauffement planétaire. L’évolution vers un avenir à moindre intensité de carbone affectera les modes de production et de consommation actuels. Elle redéfinira également en profondeur la structure des flux de commerce et d’investissement et les cadres généraux qui constituent la charpente de l’économie mondiale.
 

Une nouvelle approche à opérationnaliser

Il y a quatre ans, à Durban en Afrique du Sud, les parties à la CCNUCC ont convenu de conclure d’ici 2015 un nouvel accord international visant à atténuer les changements climatiques et ayant force légale pour toutes les parties. Cette décision représentait une rupture implicite avec le Protocole de Kyoto en vigueur, qui impose une réduction des émissions uniquement aux pays développés dits de l’Annexe I tels qu’identifiés dans la Convention de 1992.

Les pays se débattent depuis lors avec les implications de cette évolution de la coopération internationale sur le climat, ainsi que des dispositions de gouvernance qu’elle exige. À l’heure où nous mettons sous presse, ce sont 180 nations responsables de près de 96 pourcent des émissions mondiales qui ont chacune défini une « contribution prévue déterminée au niveau national » (INDC). Ces dernières représentent autant de plans nationaux d’action climatique qui doivent servir de pierres d’assise au nouveau régime global.

Pour certains membres de la communauté climatique, l’approche des INDC représente un coup de maître pour ouvrir la porte à un nouvel accord à large couverture et permettre aux économies de concentrer leurs obligations climatiques dans les domaines où elles sont les plus disposées à agir. D’autres parties prenantes s’interrogent néanmoins sur l’efficacité à long terme d’un tel accord et indiquent qu’un processus de suivi sera indispensable. Un rapport de synthèse des INDC réalisé par le secrétariat de la CCNUCC estime que ces mesures, si elles sont mises en œuvre correctement, contribueront à ralentir la croissance des émissions. Mais elles ne seront pas suffisantes pour maintenir la planète en-dessous d’un seuil de réchauffement de deux degrés Celsius par rapport aux niveaux préindustriels (voir BioRes, 9 novembre 2015).

Pour de nombreuses parties aux négociations, cette nouvelle approche a également engendré des tensions. À titre d’exemple, la manière d’appliquer le principe des « responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives » (CBDR-RC) – qui reconnaît les différences de responsabilité et de capacité des pays dans la lutte contre le changement climatique – dans le cadre du nouveau régime représente une question clé qui reste à aborder à Paris, avec des implications en matière d’atténuation, de suivi, de financement des mesures climatiques et de transfert de technologies, entre autres.
 

Le projet de texte

Le projet de document élaboré par les parties pour les discussions de l’ADP à Paris – le résultat de plus de 18 mois de travail – contient à la fois un projet d’accord et des décisions de mise en œuvre, prévoyant notamment l’intensification des mesures d’ici la fin de la décennie. Le projet de texte couvre tout un ensemble de détails potentiels relatifs au fonctionnement du nouveau régime.

Toutefois, de nombreuses propositions et options sont suggérées dans chaque domaine, faisant ressortir certaines des divisions importantes que les parties devront surmonter à Paris. Par exemple, sur la question toujours difficile du financement de la réduction des émissions et de l’adaptation aux changements climatiques, certaines parties sont favorables à une formulation prévoyant que toutes les nations en mesure de le faire participent à la mobilisation des fonds, tandis que d’autres ne prévoient des engagements que de la part des nations développées. Si les pays développés se sont engagés à accroître le financement de la lutte contre le changement climatique pour le porter à 100 milliards de dollars par an d’ici 2020, le G77 et la Chine ont prévenu que l’efficacité d’un accord sur le climat passe par une augmentation des dispositions de financement au-delà de la fin de la décennie (voir BioRes, 28 octobre 2015).

Plusieurs propositions incluses dans le projet d’accord concernent l’examen et le suivi des INDC, ainsi que des dispositions relatives à la transparence, à l’exercice d’état des lieux au niveau global, et à la facilitation de la mise en œuvre et du respect des engagements. Certaines parties sont également favorables à l’adoption de plusieurs objectifs à long terme, comprenant par exemple un plafonnement des émissions ou une décarbonisation globale de l’économie d’ici la fin du siècle. À l’entame des négociations climatiques de Paris, un consensus sur beaucoup de ces domaines n’est toutefois pas acquis.
 

Les questions commerciales à surveiller

D’après l’une des options contenues dans la section du projet d’accord consacrée à la question du financement, les parties se conformeraient aux principes de la souveraineté budgétaire et éviteraient toute distorsion déguisée du commerce dans leurs efforts de mobilisation de fonds pour le climat. La section du projet d’accord consacrée à l’atténuation indique également que les pays ne recourraient pas à des « mesures unilatérales » à l’encontre des biens et services en provenance de pays en développement en raison du changement climatique. Cette même section mentionne aussi l’importance de tenir pleinement compte des besoins et préoccupations spécifiques des pays en développement résultant de la mise en œuvre des « mesures de riposte », à savoir les mesures d’atténuation.

Certaines parties sont favorables à la mise en place d’un instrument de renforcement des mesures dans ce domaine. Cette intention est reflétée dans le projet de décision sous la forme d’une option prévoyant l’établissement d’un mécanisme coopératif sur les mesures de riposte, qui serait mis en place à une date ultérieure sur la base des travaux existants. Ce mécanisme recommanderait des outils, des mesures et des programmes spécifiques pour combler les lacunes de mise en œuvre et d’impact des mesures de riposte, en vue d’en minimiser les effets négatifs sur les pays en développement. Cette approche s’est néanmoins heurtée à une forte résistance de la part d’autres parties. Le paragraphe de la décision ajoute qu’aucune mesure ne doit constituer un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable ou une restriction déguisée du commerce international.

Certaines questions relatives aux travaux visant à minimiser l’impact négatif de la mise en œuvre des mesures de riposte en matière économique, sociale et environnementale et à répondre aux besoins des pays en développement se sont avérées complexes dans le cadre de la CCNUCC au fil des années. Le sujet n’est pas uniquement lié au commerce, bien que les parties se soient engagées à promouvoir un système économique international ouvert qui encourage une croissance durable tout en répondant aux changements climatiques. Dans le cadre des travaux des organes subsidiaires de la convention (le SBI et le SBSTA), les parties se sont affrontées à plusieurs reprises sur la manière de poursuivre l’action d’un forum sur les mesures de riposte dont le mandat de deux ans s’était achevé en 2013, mais ont récemment convenu en juin de faire suivre un projet de décision entre crochets sur un forum et un programme de travail pour prise en compte à Paris. La question de savoir comment cela se rattachera aux discussions dans le cadre de l’ADP reste à clarifier.

Les dispositions multilatérales sur les marchés du carbone figurent également parmi les domaines concernant les politiques commerciales, et font l’objet d’un jeu de ping-pong politique entre l’ADP et les voies de négociation techniques. Dans le cadre du SBSTA, les pourparlers de longue date sur un cadre d’approches variées (FVA) – une manière de coordonner les mesures d’atténuation, fondées ou non sur le marché, qui se rapportent aux engagements pris dans le cadre de la CCNUCC –, un nouveau mécanisme de marché (NMM), complété par des approches hors marché (NMA), a vu des échanges en juin sur les cadres comptables, entre autres. Néanmoins, les différentes parties ne pas parvenues à un projet de conclusion.

En théorie, ces pourparlers pourraient définir des règles communes pour les efforts d’atténuation des changements climatiques avec une portée internationale, comme par exemple les échanges internationaux d’émissions. Mais les parties restent en désaccord sur le mandat de ces négociations et sur les relations entre les travaux du SBSTA et les propositions sur les marchés qui ont pu être suggérées pour l’accord de Paris. De surcroît, on assiste aussi à une résistance idéologique de certains à l’utilisation de mécanismes fondés sur le marché en matière d’action climatique.

Dans le projet d’accord et de décisions de Paris, certaines parties ont soumis des options relatives aux échanges internationaux d’émissions. Celles-ci visent notamment à éviter une double comptabilisation ainsi qu’à s’assurer que toute réduction soit « réelle, permanente, supplémentaire et vérifiée » et s’inscrive dans le cadre d’un « mécanisme soutenant le développement durable » sous différentes formes. Le préambule de l’accord pourrait, par ailleurs, reconnaître que la fixation d’un prix du carbone constitue une approche importante pour une réduction des émissions au meilleur coût. Un certain nombre d’analystes indiquent qu’un libellé de ce genre dans l’accord de Paris pourrait inciter les gouvernements à fournir des directives supplémentaires aux marchés sur d’éventuels efforts de fixation d’un prix du carbone.

La section du projet d’accord consacrée à l’atténuation comprend désormais une référence – pourtant écartée de précédentes versions du document  –  à la réduction des émissions liées aux trafics aérien et maritime internationaux, avec le concours des agences respectives des Nations unies responsables de ces secteurs.

L’accélération du déploiement des technologies climatiques pour l’atténuation et l’adaptation constituera aussi un aspect essentiel de la réponse aux changements climatiques. Le projet d’accord contient un article, appuyé par des éléments de décision correspondants, sur le développement et le transfert de technologies, y compris un potentiel objectif mondial pour la CCNUCC dans ce domaine, une amélioration de la communication sur les engagements de mise en œuvre, un nouveau cadre en matière de technologie et un renforcement du Mécanisme de la technologie.
 

Reportage par ICTSD ; « Explainer: The legal form of the Paris climate agreement », Carbon Brief, 13 novembre 2015; « France bows to Obama and backs down on climate ‘treaty’ », The Financial Times, 27 novembre 2015.

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