Peut-on parler de tout à l'OMC ? Une perspective africaine

15 Novembre 2017

Depuis ses débuts, l'OMC a toujours été marquée par des tensions quant à la délimitation des sujets qu’elle devrait couvrir. Éclairage sur un débat qui, selon toute vraisemblance, ne devrait que s’amplifier à l’avenir.


Le débat sur l'extension du périmètre couvert par l'OMC n'est pas nouveau. Il est consubstantiel à la naissance de l'organisation. Celle-ci a investi, dès sa naissance, de nouveaux champs comme le commerce des services et la propriété intellectuelle. Contrairement au GATT qui n'avait de compétence réglementaire que sur les biens, l'élargissement des sujets couverts par l'OMC a commencé dès les négociations de Marrakech, à travers la mise en place de groupes de travail thématiques dont les travaux devaient être guidés par trois principes[1]. Le premier affirmait que la libéralisation du commerce mondial devait se poursuivre, s'approfondir et s'élargir à des sujets comme le commerce des services, en complément du commerce des biens, mais aussi à des questions liées au commerce telles que de l'investissement et les marchés publics, entre autres. Le second principe mettait en avant la nécessité de veiller à ce que les effets attendus de la libéralisation du commerce ne soient pas dilués ou compromis par l'érection de barrières non tarifaires, qu'elles soient administratives ou privées, notamment dans les domaines des procédures du commerce international, des normes du travail et de la politique de concurrence. Le troisième principe portait sur l'articulation entre la libéralisation du commerce, présentée comme une maxime, et des objectifs globaux comme la sauvegarde de l'environnement, la promotion du développement durable et la protection des droits humains.
 

Le commerce serait-il un fait social total ?

La croissance et l'expansion rapide du commerce des biens et des services ainsi que son rôle désormais reconnu dans la création de richesse et l'accélération du développement économique et social au sein des nations ont fait naitre le sentiment que celui-ci pouvait couvrir tout l'espace de la réalité humaine. Il est ainsi considéré par les partisans du « tout commerce » comme un fait social total, à savoir un phénomène qui, selon le sociologue et anthropologue français Marcel Mauss, met en branle l'ensemble de la société et de ses institutions. Le commerce serait ainsi ce qui détermine le plus les relations et les interactions entre les nations du monde, de l'antiquité à nos jours, en influençant complètement ou partiellement leurs liens politiques, économiques, sociaux voire culturels. De ce point de vue, tout ce qui est digne d'intérêt pour améliorer la vie des êtres humains et qui peut faire l'objet de transactions commerciales, aux fins de créer et de partager de la richesse, peut être discuté à l'OMC. Il suffit de voir la panoplie des domaines déjà couverts par les négociations pour se rendre compte de l'étendue de l'espace qu'il couvre : les biens agricoles et industriels, la propriété intellectuelle et ses ramifications socioculturelles, l'investissement, les services et leurs centaines de sous-secteurs, la pêche, les biens et services environnementaux, etc.

De l'avis de certains, l'OMC serait le meilleur endroit pour discuter de toutes les questions relatives au commerce, puisque les membres qui la composent disposent tous du même pouvoir d'accepter ou de rejeter les sujets introduits et que les règles communes qu'ils adoptent sont approuvées par consensus. Un antagonisme tranché a néanmoins très vite émergé sur cette question, entre les membres qui portent et promeuvent le projet d'élargissement de l'OMC à de nouveaux sujets, essentiellement des pays développés, et ceux qui s’y opposent, à savoir la majorité des pays en développement.

L'affrontement entre ces deux visions de l'OMC, de sa portée et de ses attributions est allé crescendo au fil des années. Il s'est intensifié au fur et à mesure que le système commercial multilatéral se complexifiait. Plusieurs facteurs sont à l’origine de cette complexification, dont notamment les crises multiformes auxquelles l'OMC a dû faire face, l'arrivée de nouveaux États membres qui ont bouleversé les équilibres antérieurs et provoqué un basculement vers une multipolarité accrue, et l’influence d'acteurs externes ayant développé un discours structuré, souvent critique, sur le mode de fonctionnement de l'OMC et la tentation expansionniste de certains de ses membres. Il s'agit en particulier d’organisations de la société civile mondiale, au premier rang desquelles figurent les organisations non-gouvernementales, les organisations syndicales, les mouvements de producteurs agricoles, etc.
 

Le balisage du périmètre de l'OMC

Les partisans de la vision expansionniste de l’OMC ont vécu leur premier rappel à l'ordre un an seulement après sa création. Lors de la Conférence ministérielle de Singapour en 1996, la confrontation autour de la « clause sociale » a été farouche. Le compromis obtenu, à la fois technique et politique, a permis de mettre à l'aise les deux camps, en reconnaissant, d'une part, l'importance « d'observer des normes fondamentales du travail internationalement reconnues », et en affirmant, d'autre part, que l'Organisation Internationale du Travail (OIT) est « l'organe compétent pour établir ces normes et s'en occuper ». Une disposition qui rejette donc la compétence de l'OMC dans le champ des normes et de la régulation du travail.

En vérité, même s'il est difficile, il faut le reconnaitre, de cloisonner la réalité économique et sociale et de tracer une ligne de démarcation étanche entre ce qui relève du commerce et ce qui doit en être exclu, on peut bien, par contre, déterminer les sujets qui peuvent faire l'objet de négociations commerciales ou de régulation à l'OMC en fonction de principes éthiques, de justice et de soutenabilité économique, environnementale ou sociale. Même les tenants de la thèse du « tout commerce », qui jusqu'ici étaient favorables à une libéralisation quasi inconditionnelle du commerce et une couverture presque totale de la réalité économique et sociale par l'OMC, admettent de plus en plus la possibilité de soustraire certains aspects des négociations commerciales au nom d'arguments économiquement ou éthiquement justifiés. Les questions sociales et environnementales ainsi que celles liées aux droits humains, à la santé ou à l'alimentation ne peuvent être soumises aux mêmes règles libérales que les domaines traditionnels du commerce. Certains ont estimé pendant longtemps que la libéralisation du commerce était un horizon indépassable. Elle marquerait la « fin de l'histoire », consacrant le meilleur système en ce qui concerne la création et la distribution de la richesse et du bien-être dans le monde. Ces derniers se rendent maintenant à l'évidence : la libéralisation a créé des gains, certes. Mais ceux-ci ne sont pas distribués équitablement entre pays et entre groupes sociaux à l'intérieur des pays. Certains gagnent pendant que d'autres perdent.

À priori, l'introduction de nouveaux sujets dans le périmètre des négociations à l'OMC ne devrait pas poser de problème, à condition d’avoir soulevé les bonnes questions au préalable et de veiller à ce que certaines conditions soient réunies. Pourquoi, pour qui et pour quelles finalités introduit-on un sujet à l’OMC ? Quels peuvent être les effets bénéfiques ou les impacts négatifs découlant de l’introduction de ces sujets sur la vie concrète des populations ?

Prenons des exemples concrets. Si à Cancun, en 2003, les pays en développement ont rejeté les thèmes de Singapour, introduits dans le programme de travail de l'OMC depuis 1996, ce n'est pas parce qu'ils ne reconnaissaient pas l'utilité de l'investissement, des marchés publics et de la politique de concurrence. C'est parce qu'ils avaient le sentiment que l'inclusion de ces sujets était prématurée et que les conditions optimales n’étaient pas encore réunies. Ces sujets auraient alourdi le programme de travail de l'OMC et soumis les maigres ressources techniques, financières et humaines des pays en développement à une pression insoutenable.

De même, si aujourd'hui certains pays, y compris des pays africains, sont réticents à l'idée de s’engager sur la question du commerce électronique à l'OMC, il faut bien reconnaitre que ce n'est pas par ignorance de l'importance de ce sujet. Le commerce électronique est déjà une composante essentielle de l'activité économique et de la vie des citoyens dans de nombreux pays en développement.

En vérité, certaines questions ne sont pas rejetées de l'OMC du fait de leur nature intrinsèque. Les questions relatives au travail ou à l'environnement, par exemple, sont des éléments indissociables de l'écosystème du commerce. On peut avancer que les problèmes viennent moins des sujets évoqués que du système lui-même. Les promesses non tenues du système, qui nourrissent en partie les frustrations et les critiques vis-à-vis de l'OMC ou du multilatéralisme, ont amené de nombreux acteurs du Nord et du Sud à douter de la capacité de l'organisation à traiter de manière juste certaines questions fondamentales.
 

Le développement est la référence ultime

Le développement est un droit pour tout être humain et pour toute nation. De nombreux pays ont déjà acquis le statut de pays développé et entendent le conserver. Un nombre encore plus grand rêve légitimement d'y accéder. Pendant un moment, l'OMC a porté ce rêve et s'est positionnée comme étant l'une des principales institutions globales pouvant soutenir les pays en développement dans l'atteinte de leurs objectifs de développement.

On comprend mieux cet espoir en analysant le programme de Doha pour le développement. Ce programme est né de deux événements majeurs. Le premier est un événement malheureux : l’échec de la conférence ministérielle de Seattle en 1999, qui a été incapable de prouver que l'OMC mettrait en place les conditions favorables pour un système commercial mondial juste, ouvert et équitable. Le second événement est heureux : le lancement des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) en 2000, avec notamment un objectif 8 qui visait à mettre en place un partenariat mondial pour le développement durable. D'ambitieuses cibles, quantitatives et qualitatives, ont été attachées à cet objectif.

La conférence ministérielle de Doha a adopté, en 2001, une généreuse déclaration politique, truffée de références au développement, de promesses d'assistance technique et de renforcement des capacités, avec une place de choix pour le traitement spécial et différencié (TSD). Malheureusement, les fruits de Doha n'ont pas tenu la promesse des fleurs. Et à Nairobi, lassés de devoir se justifier à chaque fois sur leurs promesses non tenues, les pays développés, au premier rang desquels se trouvent les États-Unis et l'UE, ont tenté d'enterrer Doha. En conséquence, la déclaration ministérielle de Nairobi a entériné, pour la première fois, la césure de l'OMC en deux camps : ceux qui veulent poursuivre l'agenda de Doha et défendent la primauté de l'approche multilatérale des négociations, y compris dans le choix des questions à incorporer dans l'agenda, et ceux qui veulent fonctionner selon d'autres approches, notamment les négociations plurilatérales, les accords commerciaux régionaux (ACR) ou les méga-ACR.

La primauté du libéralisme qui a marqué les années 90 a amené certains des membres à assigner à l'OMC des missions qui vont au-delà de ses capacités. Ces missions doivent être repensées et recentrées autour d'objectifs de régulation dans des domaines spécifiques directement liés au commerce, dans le cadre d'une réforme de l'OMC que de nombreux acteurs appellent de leurs vœux. Mais avant tout, il faut peut-être reconnaitre que le champs d'action est devenu trop vaste et touche à des intérêts devenus trop différents et complexes pour que des consensus soient faciles, ou même possibles, entre 164 membres.
 

Auteur : Cheikh Tidiane Dieye, Directeur exécutif du Centre africain pour le commerce, l’intégration et le développement (Enda Cacid).


[1] Siroën, Jean-Marc, « L'OMC face à la crise des négociations commerciales », Les études du CERI, n°160 (2009).

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Afrique, OMC
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