Que vaut l'Afrique dans le système commercial international?

24 Novembre 2015

Quelle est la place occupée par le continent africain au sein du système commercial multilatéral, et comment l’améliorer ?

Alors que le monde connaît une course effrénée vers les accords commerciaux régionaux et méga-régionaux, il me parait utile de revenir sur la place et le rôle du continent africain dans toutes ces mutations, qui transforment déjà les relations commerciales internationales et dessinent les prochaines frontières du système de gouvernance économique globale. La place de l'Afrique dans le système commercial multilatéral a souvent fait l'objet d'une attention particulière, même si, le plus souvent, cette attention s'est plutôt focalisée sur l'analyse contextuelle ou factuelle de la faiblesse de la contribution de ce continent aux échanges commerciaux mondiaux, ou sur les aléas de la participation des États africains aux négociations commerciales.

Je voudrais dans les lignes qui suivent partager quelques réflexions, en me démarquant de la critique selon laquelle l'Afrique ne ferait pas assez d'efforts pour participer au commerce mondial. Je voudrais, au contraire, mettre en exergue les progrès importants effectués par les pays africains pour s'ouvrir au commerce.
 

Un continent qui vient de loin

On a souvent réduit la place de l'Afrique dans le système commercial mondial à un simple indicateur statistique: moins de 2 pourcent du commerce mondial. Les analyses qui sous-tendent la thèse de la modicité de la participation des pays africains dans le commerce mondial sont pour la plupart fondées sur une approche quantitative. Or, une telle approche statique masque les dynamiques d'évolution profondes et décisives ainsi que les progrès remarquables réalisés par les pays africains, aussi bien dans le commerce que dans les négociations commerciales, qu'elles soient multilatérales, régionales ou bilatérales, de surcroit dans un contexte mondial qui ne présente pas que des avantages.

En vérité, l’Afrique souffre moins d’un déficit d’intégration que d’une mauvaise intégration dans le commerce mondial. La quasi-totalité des pays africains sont membres de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Ils ont presque tous largement libéralisé et consolidé leurs droits de douane alors que nombre d’entre eux, les pays les moins avancés (PMA) en l'occurrence, ne sont nullement obligés de le faire. Enfin, tous les pays africains et toutes les communautés économiques régionales sont engagés, simultanément, dans une série de négociations multilatérales, régionales et bilatérales visant à les ouvrir davantage au marché mondial. Avec 43 membres sur les 162 que compte l'OMC, les pays africains représentent plus du quart des acteurs de cette institution. Qui peut donc, rigoureusement, contester l’ouverture de l’Afrique au marché mondial?

Ce qui est en cause, c’est plutôt la capacité du continent à tirer profit des opportunités qu'offre l'ouverture au commerce mondial, tout en minimisant les effets négatifs consubstantiels à la libéralisation. L'incapacité de l'Afrique à tirer profit de son ouverture aux échanges s’explique par le fait qu'elle s'intègre au commerce mondial à partir d’une position peu valorisante et faiblement productrice de valeur ajoutée et de richesses. Son statut est celui d’un fournisseur de produits de base et de matières premières en nombre très limité, ce qui la confine au bas des chaines des valeurs globales.

De plus, à cause des politiques de libéralisation hâtives que les pays africains ont connu dans le passé, leurs efforts d’industrialisation, de valorisation et de transformation des matières premières et de diversification ont été contrariés, ou anéantis, par la concurrence soudaine et brutale des produits importés. La réduction de leur espace politique ainsi que la perte de souveraineté et de maitrise sur leurs propres instruments de politiques économique et commerciale nées dans cette période continuent encore à handicaper de nombreux pays.

Ainsi, dire que l'Afrique ne fait pas assez pour s'intégrer dans le commerce mondial, c'est lui faire un mauvais procès. De 1995 à nos jours, le commerce est devenu un enjeu important pour presque tous les États africains et son potentiel pour la croissance économique et la lutte contre la pauvreté est reconnu par tous, y compris le secteur privé et la société civile.

Dès la première année d'existence de l'OMC, un groupe de quatre pays composé du Nigéria, de l'Egypte, du Maroc et du Sénégal a mis en place le Groupe africain. L'Afrique étant une « fiction juridique » dans le système commercial, car dépourvue d'une existence légale comparable à celle de l'Union européenne par exemple, les précurseurs du Groupe africain n'ont pas jugé utile de le doter d'un acte fondateur qui lui donnerait un caractère formel. Ce groupe est donc resté dans ce statut informel jusqu'à aujourd’hui, se contentant de faciliter la coordination des positions des pays africains et leur harmonisation avec celles d'autres groupes. Aujourd'hui, près de trois quarts de l'activité des missions diplomatiques des pays africains à Genève sont consacrés aux négociations commerciales multilatérales. Ceci constitue la preuve de l'intérêt que les pays africains accordent à ces négociations, en dépit de la faiblesse de leurs moyens.

Sur le continent africain, l'agenda commercial est également marqué par une série d'initiatives nouvelles visant toutes à renforcer l'intégration et le développement économique par la promotion du libre-échange entre les États africains. Il suffit de citer la zone de libre-échange continentale en gestation, la zone de libre-échange tripartite en Afrique de l'Est, ou la mise en œuvre du tarif extérieur commun (TEC) en Afrique de l'Ouest, entre autres.

 

Rêves brisés et développement introuvable

Lancé en 2001, avec pour objectif de corriger les déséquilibres et les imperfections des accords commerciaux issus des négociations du Cycle d’Uruguay (1986-1993), le Cycle de Doha avait suscité un grand espoir pour les pays en développement. En s'engageant à refonder le compromis normatif qui sous-tendait les relations économiques et commerciales entre le Nord et le Sud, Doha devait livrer un produit nouveau consacrant la centralité du développement dans les négociations commerciales internationales. À Doha, l'ensemble des pays africains avait contribué à construire le rêve d'un système commercial et financier ouvert, transparent, équitable, non discriminatoire et réglementé.

À l'heure du bilan, on se rend compte que les déclarations de bonnes intentions n'ont pas survécu aux jeux des intérêts conflictuels des États et à la puissance des lobbys financiers, entre autres. Le système commercial multilatéral n'a pas su produire une gouvernance inclusive et équitable. Il a mis en place, de manière consciente ou non, une gouvernance exclusive et inégalitaire. Il est symptomatique en effet de constater qu'aucun pays africain n'a jamais eu l’opportunité ou la volonté de saisir l'organe de règlement des différends (ORD) de l'OMC.

Les griefs ne manquent pourtant pas. L'exemple du dossier du coton soulevé par les pays africains depuis 2003 sans succès en est le cas le plus emblématique. Pour moins que ce que les pays africains ont subi, le Brésil a saisi l'ORD contre les États-Unis et a obtenu gain de cause. Les africains qui, faute de choix, ont suivi la voie de la négociation, continuent aujourd'hui encore à réclamer un "traitement ambitieux, rapide et spécifique" du dossier coton. Il est peu probable que leur demande soit fructueuse.

Fait significatif, la thématique du développement s'efface peu à peu face aux enjeux de l'émergence, justifiant au passage le basculement de l'attention des pays en développement vers les pays émergents. Conscients de leurs forces, ces derniers pèsent désormais de tout leur poids sur le système commercial multilatéral, pour l'infléchir dans le sens de leurs intérêts et contrebalancer la mainmise traditionnelle des pays développés sur le système. C’est cela, entre autres, qui a conduit l'OMC au bord du gouffre ces dernières années.

Excédés par l'impasse de l'OMC, qu'ils ont largement contribué à créer, ce sont ces mêmes pays développés qui se lancent dans des accords commerciaux régionaux, plurilatéraux ou méga-régionaux pour contourner le système commercial multilatéral et établir de nouvelles règles qu'ils tenteront d'imposer plus tard comme des principes universels. Ils ne donnent à l'OMC que le strict minimum pour la maintenir en vie et pour continuer à profiter des avantages que le statu quo actuel leur confère, notamment sur le maintien de leurs possibilités à se « protéger » ou à « subventionner » sans se soumettre à la moindre obligation contraignante vis-à-vis des pays en développement.
 

Nairobi ou le temps de l'action

Malgré les déboires et revers répétés de l'OMC, les pays africains veulent encore y croire. À l’occasion de la conférence ministérielle de Bali, qui s’est tenue en 2013, ils ont montré un engagement politique unique pour sauver l'OMC, qui était au pied du mur et qui aurait peut-être été durablement affectée par un échec. Les pays africains n'y ont défendu aucun des sujets qu'ils avaient pourtant clairement identifiés comme priorités et qu’ils s’étaient promis de défendre lors de leurs nombreuses concertations préparatoires. Que cette posture relève de la naïveté ou de la générosité, il apparait désormais que l'Afrique doit prendre ses responsabilités et enfin comprendre qu'on ne participe pas aux négociations commerciales internationales comme on rentre dans un jeu d'enfant.

Ce sera seulement par leur détermination à faire avancer leurs propres préoccupations, contre vents et marrées, que les pays africains pourront faire bouger les lignes. Lors de la conférence ministérielle de Bali de 2013, l'Inde a exigé et obtenu un accord taillé sur mesure pendant que les africains n'avaient d'autre ambition que de sauver l'OMC. Cela demande un leadership fort, une cohérence renforcée et un courage politique assumé. À l'OMC, si un seul pays membre ne trouve pas son compte dans un consensus et refuse en conséquence de le rejoindre, sa voie est toujours entendue. Si 43 pays africains parlent ensemble, nul ne saurait les ignorer.

Lors de la prochaine conférence ministérielle à Nairobi, la dixième pour l'OMC et la première en terre africaine, le match se jouera à domicile. Il faudra alors refuser les faux-fuyants et les déclarations creuses et sans lendemain. Nairobi doit consacrer le retour du développement dans le jeu. Ceci doit se traduire par des actes concrets et un résultat positif contribuant clairement à la question cruciale du développement. Il est temps que l'Afrique parle. Enfin!


Auteur : Cheikh Tidiane Dieye, Directeur exécutif, Centre africain pour le commerce, l’intégration et le développement (Enda Cacid).
 

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