Quel avenir pour le commerce électronique à l’OMC ?

7 Décembre 2017

Plusieurs membres de l’OMC souhaiteraient mettre à jour le programme de travail de 1998 sur le commerce électronique et examiner la possibilité de mettre en place de nouvelles règles commerciales dans ce domaine.


Les spécialistes du commerce et les délégations à Genève et ailleurs s’intéressent de plus en plus au rôle potentiel que peut jouer le commerce électronique pour soutenir le développement économique, en offrant notamment aux petites entreprises des pays les moins avancés un moyen efficace de participer au commerce mondial et d’intégrer les chaînes de valeur mondiales. Ces opportunités doivent toutefois s’envisager en parallèle des craintes que le « fossé numérique » entre pays qui exploitent ces opportunités et ceux qui ne le font pas se transforme en gouffre numérique si les cadres qui les régissent ne garantissent pas une répartition suffisamment équitable des bénéfices et une croissance inclusive.

Selon des estimations publiées par eMarketer, un site d’information et de recherche sur les tendances numériques, le chiffre d’affaires mondial des sites de commerce électronique se serait élevé à plus de 22 000 milliards US$ l’an passé, et devrait atteindre 27 000 milliards US$ d’ici 2020. De nombreux experts soutiennent qu’il est important de définir de nouvelles règles au niveau de l’OMC, non seulement pour rester en phase avec une économie en pleine mutation, mais également pour garantir que ce domaine soit inclusif, au lieu de se transformer en patchwork d’accords préférentiels n’impliquant que certains pays.


La numérisation et l’économie mondiale

Au cours des vingt dernières années, l’économie mondiale a été transformée par la numérisation et l’évolution rapide des technologies, qui stimulent le commerce électronique, font participer de nouveaux acteurs et offrent de nouvelles possibilités. Le cadre du commerce mondial peut être mis à profit pour influencer la nature et les résultats de la numérisation, en vue notamment de la réalisation des objectifs de développement durable.

Les effets de la numérisation sur le commerce mondial

L’internet a permis l’émergence de nouveaux modèles d’entreprise et perturbé les industries traditionnelles, obligeant les entreprises à s’adapter pour rester concurrentielles. L’évolution rapide des capacités de télécommunications a alimenté encore davantage ce processus, facilitant la participation au commerce électronique à partir de n’importe quel appareil intelligent et permettant aux entreprises d’en profiter en offrant de nouvelles formes de services. Cette évolution a également permis aux entrepreneurs et aux petites et moyennes entreprises (PME) de jouer un rôle plus important dans le commerce international, réduisant les coûts et les délais de production et d’échange.

Il semble toutefois que les pays développés et certains pays en développement disposent souvent d’un environnement plus favorable au commerce électronique, et profitent donc plus facilement de ses retombées, tandis que pour beaucoup de pays parmi les moins avancés (PMA), ce n’est pas encore le cas en raison d’asymétries persistantes au niveau des institutions, de la réglementation, des connaissances et des compétences, ainsi que d’insuffisances des infrastructures matérielles qui affectent la connectivité. Les futures politiques dans ce domaine pourraient soit résoudre ces problèmes, soit aggraver les disparités entre pays et à l’intérieur des pays selon la manière dont elles sont élaborées.

La gouvernance commerciale et la réglementation de l’économie numérique

Les partisans de discussions plus approfondies sur le commerce électronique – ou de l’ouverture de négociations sur de nouvelles règles – dans le cadre de l’OMC considèrent que le rythme rapide des changements technologiques nécessitera un programme en la matière qui soit attentif aux besoins des PME, avec des politiques favorables et un minimum de frictions réglementaires à travers des coûts de transaction réduits, des formalités administratives et logistiques limitées, une plus grande transparence et une réglementation cohérente.

Ils notent également que ces mesures devront s’accompagner de la mise à disposition d’un accès à internet fiable, conformément à la cible 9.C des Objectifs de développement durable, d’une formation et d’un développement des compétences, et d’un soutien aux infrastructures. L’économie numérique peut également permettre d’accéder à l’éducation et au renforcement des compétences grâce aux plateformes d’apprentissage en ligne, conformément à la cible 4.A des ODD relative à la construction d’établissements scolaires adaptés aux enfants, aux personnes handicapées et aux deux sexes et à la mise à disposition d’un cadre d’apprentissage sûr pour chacun. Elle peut également contribuer à la bonne santé et au bien-être de tous (ODD 3), en permettant d’accéder à des services de santé en ligne, qui peuvent en retour favoriser des emplois de qualité.

Le commerce électronique peut également encourager une participation accrue des femmes et permettre le développement d’entreprises dans des pays où elles manquent de ressources et de réseaux professionnels, conformément à la cible 5.B des ODD sur le renforcement de l’utilisation des technologies de l’information et des communications (TIC) pour promouvoir l’autonomisation des femmes.


Historique du commerce électronique dans les négociations de l’OMC

Certains aspects du commerce électronique sont déjà couverts par les règles de l’OMC, comprenant notamment les télécommunications, les engagements sur les services, les réformes douanières et les aspects de propriété intellectuelles. Ces aspects sont formalisés et avancés dans le cadre d’accords multilatéraux et plurilatéraux.

L’Accord général de l’OMC sur le commerce des services (AGCS), l’Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) et l’Accord sur les technologies de l’information (ATI, élargi ensuite pour devenir l’ATI-II) contiennent des règles qui affectent directement le commerce électronique. L’accord plurilatéral sur le commerce des services (« TiSA » en anglais), dont les négociations sont actuellement en suspens, pourrait également avoir de l’importance dans ce domaine s’il aboutit.

Le programme de travail de l’OMC sur le commerce électronique

Peu de temps avant le passage au nouveau millénaire, les ministres réunis à Genève pour la seconde conférence ministérielle de l’OMC ont appelé à la mise en place d’un programme de travail sur le commerce électronique, adopté en septembre 1998 par le Conseil général. Il était prévu que ce travail s’effectue dans le cadre de quatre organes existants de l’OMC : le Conseil du Commerce des Marchandises, le Conseil du Commerce des Services, le Conseil des ADPIC et le Comité du commerce et du développement, ces organes devant ensuite rendre compte de leurs progrès au Conseil général.
 

Figure 1. Organisation du programme de travail de l’OMC sur le commerce électronique

 

Source : illustration de l’auteur sur la base d’une présentation de Lee Tuthill lors du groupe de travail MIKTA sur le commerce électronique (Genève, 5 juillet 2016).
 

Le programme de travail du commerce électronique a été proactif dans le recensement des questions en jeu et la définition d’un agenda, mais certains analystes estiment que sa mise en œuvre a été lente, en raison notamment d’une absence prolongée de consensus sur des aspects clés, comme par exemple la question de savoir s’il fallait clarifier les règles existantes ou rechercher un accord distinct. Pendant des années, les discussions de fond sur le commerce électronique ont été complètement absentes de certaines réunions des organes concernés de l’OMC.

Parmi les autres questions recensées figurent notamment celle de savoir quelles sont les activités du commerce numérique qui devraient être soumises à l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT en anglais) ou aux règles de l’AGCS ; si les produits livrés sous forme électroniques doivent être considérés comme des biens, des services, ou les deux ; et l’issue à donner au moratoire relatif aux droits de douane sur les transmissions électroniques. Jusqu’à présent, ce moratoire a été renouvelé tous les deux ans à l’occasion des conférences ministérielles, généralement après un débat sur l’opportunité de le rendre permanent et associé à un accord de ne pas poursuivre les plaintes en « situation de non violation » au titre des ADPIC.

Lors de la dixième conférence ministérielle de l’OMC qui s’est déroulée en 2015 à Nairobi, les ministres avaient convenu d’organiser des examens périodiques du programme de travail et de rendre compte du résultat lors de la Onzième conférence ministérielle (CM11). En dehors des progrès des organes officiellement désignés, le groupe des « Amis du Commerce électronique pour le Développement » (« FED » en anglais) s’efforce de stimuler les discussions commerciales multilatérales sur le commerce électronique dans le cadre de réunions informelles au sein de l’OMC. Ce groupe comprend l’Argentine, le Chili, la Colombie, le Costa Rica, le Kenya, le Mexique, le Nigeria, le Pakistan, le Sri Lanka et l’Uruguay.

Avancées dans les accords de libre-échange

En parallèle, il y a eu des avancées dans les accords de libre-échange sur la définition de nouvelles disciplines relatives au commerce numérique. On compte à l’heure actuelle au moins 70 accords commerciaux régionaux (ACR) comprenant un chapitre ou un ou plusieurs articles consacrés au commerce électronique, bien que leur portée et leur niveau d’engagement varient considérablement, selon une récente étude de Mark Wu. Ce chiffre inclut les ACR en cours de négociation. Plus de la moitié des membres de l’OMC ont signé au moins un ACR contenant une clause spécifique sur le commerce électronique, dont notamment plusieurs pays en développement.
 

Figure 2. Nombre d’ACR comportant des dispositions ou chapitres consacrés au commerce électronique par pays

Source : calculs de l’auteur sur la base des données analysées par Mark Wu, Harvard Law School, pour ICTSD
 

L’accord de libre-échange entre les États-Unis et la Corée, connu sous le nom de « KORUS », couvre ainsi de nombreux aspects du commerce électronique, prévoyant une interdiction des droits de douane sur le commerce des produits numériques, avec des règles interdisant la discrimination en faveur des produits numériques nationaux par rapport aux produits numériques importés « équivalents », encourageant l’usage des signatures électroniques ainsi que la coopération entre les autorités nationales de protection des consommateurs sur le prévention des pratiques trompeuses de commerce électronique.

Dans le même esprit, le projet de partenariat transpacifique (PTP) s’inspire du KORUS et prévoit des engagements relatifs à la libre circulation des données à travers les frontières (avec des exceptions), des règles sur les exigences en matière de localisation des données, une interdiction des obligations de transfert de technologie comme condition préalable pour conduire des affaires, des restrictions sur les droits de douane imposés sur le trafic internet et des dispositions d’application du cryptage. Depuis que les pourparlers ont repris après que les États-Unis soient sortis du pacte, une dizaine de clauses relatives à la propriété intellectuelle et aux télécommunications ont été suspendues, bien que peu d’entre elles concernent le numérique. La grande majorité des dispositions de propriété intellectuelle suspendues concernent la biologie, les données relatives aux essais pharmaceutiques et les brevets.


Une activité grandissante au sein de l’OMC

Le niveau d’implication et d’activité des membres de l’OMC sur l’avenir du programme de travail consacré au commerce électronique est en train de s’intensifier rapidement, avec des dizaines de soumissions déposées depuis juillet 2016, un changement notable compte-tenu du peu d’activité observé pendant des années dans ce domaine. À l’approche de la ministérielle, les positions restent polarisées. Les membres n’ont pas réussi à se mettre d’accord sur la question de savoir s’il fallait conserver le statu quo dans le programme de travail actuel, élargir le champ des discussions, étudier la possibilité de nouvelles négociations ou s’engager à entamer des pourparlers dès à présent. Les négociateurs doivent également se mettre d’accord sur la prolongation ou le réexamen du moratoire relatif aux droits de douane sur les transmissions électroniques.

On observe surtout des désaccords persistants sur la nécessité et la manière d’aborder les questions dites « nouvelles » qui dépassent l’ordre du jour du Cycle de Doha, un sujet qui a dominé les pourparlers de la conférence ministérielle d’il y a deux ans à Nairobi. En parallèle de ce débat, certains membres de l’OMC mentionnent également l’absence de mandat de négociation sur le commerce électronique et la nécessité de résoudre d’abord les questions en suspens du programme de travail actuel avant d’entreprendre de nouvelles actions.

Certains récents projets de décisions ministérielles s’écartent du mandat antérieur, révélant un large éventail de points de vue sur la question de savoir s’il convient de poursuivre dans le cadre du programme de travail existant ou de mettre en place une nouvelle structure et de nouveaux objectifs pour les discussions, qui pourraient éventuellement conduire à la discussion de nouvelles règles ou idées.

Le projet de décision ministérielle déposé en octobre par la Russie propose de mettre en place un groupe de travail sur le commerce électronique ayant vocation à servir de forum pour la poursuite des travaux sur le commerce électronique au-delà des organes de l’OMC actuellement chargés du programme de travail. Ce nouvel organe se pencherait sur la participation des pays en développement, la facilitation des échanges, les droits de propriété intellectuelle et les règles et lacunes de l’OMC, entre autres sujets. De la même manière, une proposition émanant du Japon, de Hong Kong et du territoire douanier distinct de Taiwan, Penghu, Kinmen et Matsu suggère un groupe de travail pour évaluer s’il est nécessaire de clarifier ou renforcer les règles existantes de l’OMC, à la suite de quoi les membres pourraient envisager de lancer ou non des négociations.

En novembre, la Chine a suggéré que les efforts se poursuivent dans le cadre du programme de travail et du mandat existants, en s’appuyant sur les propositions des membres pour définir et se mettre d’accord sur un plan de travail, en accordant une attention particulière aux pays les moins connectés. Une communication du Bangladesh datant de novembre appuie également la poursuite des efforts dans le cadre du programme de travail existant, en exhortant les pays développés et les pays en développement ayant la capacité de le faire d’accorder un accès aux marchés en franchise de droits et sans contingent (FDSC) aux exportations des PMA distribuées par le biais des plateformes de commerce électronique.

Dans sa propre proposition, le Costa Rica répertorie six domaines de travail potentiel pour un éventuel programme de l’OMC sur le commerce électronique en faveur du développement : infrastructures et services TIC, logistique du commerce, solutions de paiement, cadres juridiques et réglementaires, développement des compétences numériques et assistance technique, accès au financement. Le document fait le lien de manière explicite entre les discussions sur le commerce électronique et les objectifs de développement, en vue d’obtenir un mandat ministériel. Une communication de l’Australie, du Canada, du Chili, de l’UE, de la Norvège, du Paraguay, et de la Corée du Sud va plus loin, proposant la création d’un groupe de travail chargé de préparer et de conduire des négociations sur la base des propositions des membres.

Une déclaration au nom du Groupe africain affirme que l’établissement de nouvelles règles multilatérales sur le commerce électronique serait prématurée, le programme de travail n’ayant pas encore suffisamment avancé, et appelle à la poursuite des discussions dans ce cadre. Le groupe a depuis lors déposé un projet de décision ministérielle sur le sujet. En parallèle, Singapour a également soumis un projet de décision ministérielle qui poursuivrait les discussions dans le cadre du programme de travail actuel, tout en appelant à des examens périodiques par le Conseil général du travail des organes concernés de l’OMC, entre autres dispositions.
 

Tableau 1. Positions sur les éléments d’une décision de la CM11 sur le commerce électronique

Source : Patrick Low, E-Commerce and the WTO: Goals and Expectations towards MC11 and Beyond (à paraître - ICTSD)

En vue de la CM11 et au-delà

En termes de négociations, comme évoqué plus haut, les partisans d’une discussion sur les règles du commerce électronique dans le cadre de l’OMC préviennent que l’absence de discussion à ce niveau pourrait aggraver les asymétries dans la définition des règles, et gâcher une importante opportunité pour le commerce électronique d’aider les pays et régions à relever les défis du chômage, de la pauvreté et du développement du commerce transfrontalier.

Qu’il s’agisse des opportunités d’inclusion au-delà des frontières ou de la possibilité de contribuer aux programmes de développement durable, les partisans d’une discussion plus approfondie sur le commerce électronique dans le contexte de l’OMC indiquent que l’absence de discussion sur ces aspects – sachant notamment que les règles des ACR, même si elles constituent un progrès, restent limitées – risque également d’accentuer les inégalités économiques et d’aggraver la fracture numérique.

À l’approche de Buenos Aires, il reste difficile de savoir comment les ministres aborderont le commerce électronique au niveau multilatéral, en raison du large éventail de points de vue sur le sujet. La multitude de propositions qui est apparue ces derniers mois atteste toutefois en elle-même d’un regain important d’intérêt et d’implication des membres sur ce sujet par rapport aux années antérieures. À ce titre, tout résultat des discussions en Argentine pourrait fournir des indications quant à savoir si les membres continueront de se tourner vers l’OMC en tant que forum utile à l’échange d’idées, y compris au niveau informel ou plurilatéral, ou s’ils préfèreront poursuivre ces discussions au sein des ACR ou dans d’autres cadres.

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