Quelle approche pour les négociations sur les services dans les Accords de partenariat économique?

31 Mai 2016
E15 Services

Si nul ne conteste plus la nécessité d'organiser le secteur des services en Afrique et de l'ouvrir progressivement, les modalités de cette ouverture restent encore à clarifier pour permettre aux pays africains d’en tirer le maximum.


L'impact du secteur des services sur la croissance et le développement est une donnée économique tangible en Afrique. Si nul ne conteste plus la nécessité d'organiser le secteur et de l'ouvrir progressivement pour en tirer le plus grand bénéfice, les modalités de cette ouverture restent encore à clarifier pour éviter aux pays africains des raccourcis hasardeux en matière de libéralisation, ce qui pourrait compromettre le développement d'un secteur qui se positionne de plus en plus comme le pilier central de la création de la richesse sur le continent.

Représentant entre 30 et 60 pourcent du PIB dans la plupart des pays africains et occupant environ un tiers de la population active, le secteur des services représente un véritable enjeu de développement. Si on tient compte du secteur informel, ce secteur apparaît même incontestablement comme le premier pourvoyeur d’emplois dans de nombreux pays. Les services occupent en outre une place de choix dans la chaîne de valeur de toutes les activités économiques (secteurs primaire, secondaire et tertiaire) et contribue efficacement à la lutte contre la pauvreté en donnant du travail à des catégories de population souvent peu formées (dans les sous-secteurs de la construction, du transport et du commerce de détail entre autres).

Alors que les pays africains se sont engagés, depuis le début des années 80, dans des réformes visant la libéralisation de leur secteur des services sous l’égide du FMI et de la Banque mondiale, et que la plupart d’entre eux ont participé aux négociations de l’AGCS à l’OMC, le secteur continue de faire face à de multiples contraintes qui empêchent le développement de son potentiel.

Aujourd'hui, de nombreux pays africains doivent rechercher un équilibre favorable entre leurs politiques de libéralisation autonome du secteur des services, leurs engagements multilatéraux dans le cadre de l'Accord général sur le commerce des services (AGCS) et plus récemment des Accords de partenariat économique (APE) négociés avec l’Union européenne.

Au début des négociations des APE, l'Union européenne (UE) avait souhaité négocier des accords complets couvrant à la fois le commerce des marchandises et des services, ainsi que d’autres questions telles que l'investissement, la concurrence, les marchés publics et la propriété intellectuelle, entre autres. De nombreuses régions se sont opposées à cette option, certains arguant ne pas avoir les moyens humains, techniques et financiers de suivre à la fois les négociations sur les marchandises et sur les services, tandis que d'autres ont estimé qu'il était plus judicieux de renforcer leurs cadres réglementaires régionaux avant de s'ouvrir à l'Europe.

M'appuyant sur le cas de l'Afrique de l'Ouest, je voudrais partager quelques réflexions sur la façon dont les régions africaines pourraient s'y prendre pour tirer davantage profit de ce secteur tout en évitant les pièges et écueils qu'elles pourraient rencontrer dans les accords à conclure.

Certes, dans une région comme l'Afrique de l'Ouest, les négociations sur les services ne démarreraient qu'après la conclusion des négociations sur les marchandises. Or, celles-ci ne sont pas encore bouclées. L'Afrique de l'Ouest et l'UE ont convenu d'une clause de rendez-vous pour entamer des discussions sur les services six mois après la conclusion de l'accord sur les marchandises.

Au début des négociations des APE, l'UE avait proposé un texte sous le titre « Établissement, commerce des services et commerce électronique ». Le contenu de la proposition européenne était basé sur le modèle développé par la commission en 2006 et qui « se fonde sur les principes de l’AGCS (accès au marché, traitement national et NPF) ».

L'évolution des demandes européennes en matière de libéralisation montrent un niveau d'ambition croissant qui reflète une libéralisation accrue du commerce des services dans les accords auxquels elle est partie. L'Accord EUROMED (1995), par exemple, prévoit des engagements de libéralisation plus faibles, qui sont révisés tous les 3 à 5 ans, alors que les derniers accords avec le Mexique (2000) et le Chili (2002) prévoient des engagements plus profonds et une révision continue. Si l’UE poursuit sa logique, ses derniers accords, dont les APE, pourraient avoir une ambition plus grande en matière de libéralisation. Deux principes devraient au moins être pris en compte par les régions africaines.
 

Les services ne sont pas un prérequis pour la compatibilité de l’APE avec l’OMC

Aux termes de l’accord de Cotonou, l’inclusion d’un accord sur les services n’est pas une condition pour la compatibilité globale de l’APE avec les règles de l’OMC. Une telle vérité aurait pu suffire aux régions africaines qui ne souhaitent pas trop s'engager dans la libéralisation des services dans le cadre de l'APE pour éviter des engagements allant au-delà des normes de l'OMC.

L’UE a avancé que l'accord sur les services approfondirait l’intégration régionale et augmenterait la croissance et la compétitivité. Mais une analyse plus fine montre qu'en l'absence d'un cadre réglementaire régional et d'une politique commune au sein de chaque région, une ouverture accrue dans le cadre de l'APE n'aurait pas forcément une incidence significative sur le développement. Si les efforts fournis par la plupart des pays de la région ouest-africaine en matière de libéralisation n’ont pas pu drainer de manière significative des flux d’investissement suffisamment importants et efficaces pour accélérer la croissance et réduire la pauvreté, il serait en effet illusoire de croire qu’un cadre réglementaire bilatéral plus contraignant et plus restrictif pour les gouvernements de la région, qui de surcroît réduirait drastiquement leur marge de manœuvre politique et économique, serait plus à même de réussir.

Chaque région négociant un APE a donc bien le droit, soit d’exclure la libéralisation des services dans le cadre de l’accord, soit d'en limiter la portée en attendant de finir la construction de son cadre réglementaire régional. Si par contre ces régions décidaient d’inclure les services dans leur APE, celui-ci devrait être conforme à l’Art. V de l’AGCS qui implique que :

  • l’accord doit couvrir un nombre substantiel de secteurs (Art. V. 1. (a)) ;
  • il doit inclure le traitement national et l’élimination de toute discrimination (Art V. 1. (b)) ;
  • les pays en développement pourraient libéraliser moins, et en particulier concéder moins d’engagements en matière de traitement national que les pays développés (Art. V. 3 (a)) ;
  • la question de l’intégration régionale devrait être dûment pris en compte (Art. V.2).
     

Des services à l'investissement?

De nombreux pays en développement, dont les pays africains, ont rejeté les négociations sur les thèmes de Singapour (concurrence, marchés publics, investissement) au motif qu’une libéralisation dans ces secteurs leur serait préjudiciable. C'est la même option que certaines régions ont privilégié dans le cadre des APE pour assurer la cohérence dans leurs engagements.

En mettant en avant le terme « établissement » dans sa proposition initiale, l'UE adopte une stratégie consistant à opérer en plusieurs étapes. Il s'agirait dans un premier temps de faciliter l'installation de fournisseurs de services européens sous les principes de l'AGCS et leur permettre ensuite d’opérer et d’investir après établissement, y compris dans des secteurs non prévus à priori dans l’accord et sur lesquels les régions n’ont pas pris d’engagements. Ainsi, à travers le titre « Établissement », l’UE pourrait réussir à relier le Mode 3 de l’AGCS et la libéralisation des investissements, y compris dans des domaines autres que les services. Alors que nombre de ces pays ont pris des engagements limités dans un nombre également limité de secteurs à l’OMC, à cause entre autres de leur manque d’expertise pour identifier rigoureusement les secteurs dans lesquels ils ont un intérêt offensif certain et de leur incapacité à évaluer l’impact potentiel de la libéralisation sur ces secteurs, la négociation sur les services pourrait les forcer à une ouverture trop ambitieuse.
 

Privilégier la mise en place d'une politique et d'un cadre réglementaire régional

Dans la plupart des régions, le marché des services souffre d'un déficit de données et d’informations fiables sur le poids économique réel du secteur. Les informations disponibles sont souvent insuffisantes, parcellaires, disparates et sont contenues dans diverses études ou monographies publiées soit par les institutions d’intégration de la région, soit par les pays pris individuellement. Comme le soulignais une étude de la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) en 2006, « cet éparpillement de l’information ne permet pas une lecture objective de la situation des services qui puisse permettre la définition d’une stratégie cohérente des négociations »[1].

Ainsi, en l’absence d’une connaissance détaillée du secteur, les scénarios de libéralisation du commerce des services qui seront utilisés dans le cadre de l’APE seront vraisemblablement basés sur un diagnostic superficiel et des données erronées qui, à leur tour, pourraient sous-tendre des positions de négociation sans cohérence, ni avec l’importance du secteur dans la région, ni avec les engagements des États d’Afrique de l’Ouest dans le cadre de l’AGCS.

Compte tenu de l'évolution du commerce intra-régional des services dans les différentes régions africaines, notamment concernant les services financiers, il est raisonnable de penser que la mise en place d'une politique régionale cohérente devrait être un préalable incontournable pour toutes les régions. En Afrique de l'Ouest par exemple, en dépit de la présence remarquable des banques nigérianes dans la plupart des pays et des entreprises de BTP sénégalaises dans d'autres pays, la CEDEAO n'a pas encore de politique régionale commune dans ces sous-secteurs, pas plus qu'un cadre réglementaire dans le secteur des services en général. De surcroît, au moment où les pays africains négocient la Zone de libre-échange continentale, le bon sens incline à penser que la conclusion de ce processus intra-africain devrait être la priorité pour toutes les régions du continent.

Quel que soit le scénario retenu, il apparaît qu'après plusieurs décennies de libéralisation des services, les régions et pays africains ne peuvent faire l’économie d’une évaluation objective, qualitative comme quantitative, de l’impact de la libéralisation initiée à travers les programmes d’ajustement structurel, dans le cadre de l’ACGS et dans les traités bilatéraux d’investissement signés avec certains pays européens, avant de procéder à de nouvelles libéralisations conformément à l’Art. XXV de l’AGCS.


[1] CEDEAO, « Etude documentaire sur le secteur des services en Afrique de l’Ouest », Décembre 2006, p. 5

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