Règles de l’OMC sur les subventions à la pêche : progrès et perspectives

7 Décembre 2017

Avec le regain de volonté politique résultant de l’adoption des Objectifs de développement durable, les membres de l’OMC ont travaillé à développer des disciplines sur les subventions à la pêche qui ont des effets préjudiciables


De nouvelles règles visant à limiter les répercussions environnementales défavorables des subventions au secteur de la pêche sont l’un des résultats potentiels les plus probables de la CM11. Ces négociations avaient été mandatées à l’origine par la Déclaration de Doha de 2001, pour languir ensuite pendant plusieurs années jusqu’à la nouvelle impulsion apportée par le Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations unies. Les récentes propositions dans ce domaine donnent la priorité à des disciplines « basées sur les effets » visant les subventions à la pêche illégale, non déclarée et non réglementée (INN) et les subventions encourageant la pêche de stocks halieutiques déjà en situation de surpêche, tout en visant également celles qui étaient la priorité plus générale du mandat d’origine, à savoir les subventions contribuant à la surcapacité et à la surpêche. Des dispositions sur les subventions aux navires et exploitants impliqués dans des activités de pêche INN, des engagements d’amélioration de la transparence des subventions à la pêche et un programme de travail pour la suite semblent les éléments les plus probables d’un éventuel résultat lors de la CM11.


Du mandat de Doha à la situation actuelle

Cela fait de nombreuses années que les subventions à la pêche figurent à l’ordre du jour de la communauté internationale. La pêche mondiale souffre déjà de la surpêche : selon l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), près de 60 pourcent des stocks halieutiques évalués seraient pleinement exploités et 30 pourcent seraient déjà surexploités. La flotte mondiale est quant à elle dangereusement surcapitalisée. Avec l’augmentation de la puissance de pêche et l’appauvrissement des ressources, la productivité de la pêche mondiale a chuté d’un coefficient de six en moyenne entre 1970 et 2005, selon une étude de la banque mondiale datant de 2009.

Les modélisations économiques et les études de cas montrent clairement que les subventions à la pêche peuvent créer des incitations à la surcapitalisation du secteur et encourager des niveaux de pêche non durables. Selon de récentes estimations, les subventions au secteur de la pêche s’élèveraient à environ 35 milliards US$ par an, dont près de 20 milliards US$ distribués sous une forme qui encourage le renforcement des capacités de pêche. La gestion de la pêche peut jouer un rôle pour limiter ces effets, mais elle est rarement efficace, et peut en fait être compromise par les pressions politiques exercées par les flottes surcapitalisées.

Les membres de l’OMC ont adopté un mandat de négociation sur ce sujet dans le cadre du Cycle de Doha, lancé en 2001, et l’ont précisé en 2005, ordonnant l’interdiction de certaines subventions qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche, l’amélioration de la transparence et l’intégration d’un traitement spécial et différencié (TSD) approprié et efficace pour les pays en développement et les pays les moins avancés (PMA) membres de l’organisation. Les négociations se sont heurtées à des difficultés d’ordre technique, notamment pour élaborer des disciplines qui assurent la viabilité des stocks halieutiques, ainsi que d’ordre politique, compte-tenu de l’importance économique de ce secteur pour les pays développés et en développement.

Étape importante des négociations, un Projet de texte de 2007 contient une liste de subventions à interdire, une nouvelle règle pour les subventions à la pêche pouvant donner lieu à une action, des exceptions générales et un système sophistiqué de TSD, comprenant des exceptions plus importantes pour la pêche littorale à petite échelle et des exceptions plus limitées pour la pêche à plus grande échelle. Un Rapport du Président de 2011 recense les domaines de plus grande convergence, comme par exemple l’interdiction des subventions à la pêche INN.

Après une interruption de plusieurs années, les négociations ont été ravivées par l’adoption en 2015 de la cible 14.6 des Objectifs de développement durable (ODD), dans le cadre du Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations unies. Elle fixe une date butoir, à savoir 2020, pour l’interdiction des subventions contribuant à la surpêche et à la surcapacité et l’élimination des subventions à la pêche INN. Les membres de l’OMC semblent également avoir été inspirés par l’intégration de règles ayant force obligatoire sur les subventions à la pêche dans l’Accord de partenariat transpacifique (PTP), depuis lors rebaptisé Accord global et progressif de partenariat transpacifique (CPTPP en anglais).

Un large éventail de propositions de texte ont été présentées tout au long de l’année. Les principaux promoteurs comprennent la Nouvelle-Zélande, l’Islande et le Pakistan ; l’UE ; l’Indonésie ; le groupe des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ; l’Argentine, la Colombe, le Costa Rica, le Panama, le Pérou et l’Uruguay ; le groupe des PMA ; la Norvège ; la Chine ; et les États-Unis. Les propositions soumises pendant la première moitié de l’année ont été rassemblées en juillet au sein d’une matrice, puis d’un texte composite préparé en septembre par leurs promoteurs. Dans la perspective de la CM11, les négociateurs ont travaillé sur ce dernier texte, en y ajoutant les propositions formelles et les suggestions de texte de différents membres. Ils ont également discuté des questions susceptibles d’être suffisamment avancées pour être intégrées à un résultat à l’occasion de la CM11, et de celles qui pourraient être intégrées à un programme de travail pour de futures négociations en vue de la douzième conférence ministérielle (CM12).


La situation à l’approche de Buenos Aires

Toutes les propositions en jeu prévoient une interdiction des subventions sur la base de leurs « effets », visant notamment les subventions liées à la pêche INN ou destinées à la pêche de stocks déjà surexploités. Ces deux types d’interdiction sont considérés comme les plus susceptibles de faire l’objet d’un accord, car il est généralement admis que les subventions dans ces cas, et notamment celles qui touchent à la pêche INN, sont tellement inacceptables qu’elles pourraient, tout au moins en principe, s’appliquer de la même manière à l’ensemble des membres de l’OMC. Cette approche permettrait de minimiser les discussions sur des exceptions relevant d’un traitement spécial et différencié (TSD) pour les pays en développement, qui rendraient l’accord plus difficile à accepter par les grands pays développés. Cela ne constitue pas toutefois un point de consensus acquis, car certaines propositions envisagent des exceptions à ces interdictions.

De nombreuses propositions visent également à interdire certaines subventions sur la base des catégories de coûts visée : coûts d’investissement (ex. construction des navires) ou coûts d’exploitation (ex. carburant). La plupart des propositions de disciplines applicables à ces subventions, comme par exemple celles des groupes ACP ou PMA, prévoient un TSD prenant la forme de larges exceptions autorisant la distribution de ces subventions à la pêche à petite échelle ou à la pêche au sein des zones économiques exclusives (ZEE) des pays en développement.


Les questions clés des négociations

Subventions à la pêche illicite, non déclarée et non réglementée

Parmi tous les sujets à l’ordre du jour, l’idée de disciplines applicables aux subventions à la pêche INN fait partie de celles qui sont les plus susceptibles de faire l’objet d’un certain degré d’accord lors de la CM11. La pêche illicite et non déclarée est un problème omniprésent dans le monde. Selon certaines estimations, la valeur perdue s’élèverait à près de 23 milliards US$ par an. Cette question est mentionnée explicitement dans l’ODD 14.6 et présente un intérêt politique évident. La question centrale des négociations concerne la manière dont la pêche INN serait identifiée dans les différents pays pour déclencher l’application des disciplines. Une autre question particulièrement politique et sensible, introduite ouvertement dans les négociations il y a peu de temps, est la manière dont les disciplines de l’OMC pourraient être conçues pour éviter les problèmes de conflit de juridiction dans différentes zones maritimes.

Identifier les activités déclenchant l’interdiction de subvention : les listes ORGP

La plupart des propositions sur les subventions à la pêche INN suggèrent d’utiliser les listes de navires actuellement publiées par les organisations régionales de gestion de la pêche (ORGP) pour appliquer les interdictions : lorsqu’un navire ou un exploitant y figure, les subventions à ce navire ou à cet exploitants seraient proscrites.

Les membres ont toutefois proposé différentes manières d’utiliser ces listes ORGP. La méthode plus automatique, proposée notamment par la Nouvelle-Zélande, la Norvège et le groupe des PMA, prévoit que l’interdiction de subvention s’appliquerait dès qu’un navire est répertorié par l’une des ORGP. D’autres membres s’inquiètent du processus suivi par les ORGP pour répertorier les navires sur ces listes, et proposent que les membres de l’OMC conservent une plus grande maîtrise du déclenchement de l’interdiction. Une proposition émanant d’un groupe de pays d’Amérique latine autoriserait ainsi les membres de l’OMC à reconnaître les listes ORGP de navires utilisées pour l’interdiction des subventions. La Chine a proposé un contrôle encore plus important, obligeant le membre subventionnant les navires à vérifier les allégations de pêche INN avant d’appliquer l’interdiction de subvention.

Identifier les activités déclenchant l’interdiction de subvention : listes et déterminations nationales

La seconde approche proposée consiste à appliquer l’interdiction de subvention aux navires identifiés par les gouvernements nationaux comme étant impliqués dans des activités de pêche INN. L’identification de ces navires pourrait se faire par les États du pavillon, par les gouvernements distribuant les subventions ou potentiellement par les États côtiers. L’UE, la Nouvelle-Zélande et d’autres ont proposé que l’identification prenne la forme de listes nationales de navires INN. Plusieurs pays d’Amérique latine et le groupe des PMA ont également proposé que l’identification soit plus large, sous la forme de déterminations nationales des navires ou exploitants ayant été impliqués dans de la pêche INN en vertu des législations nationales. Certains membres ont suggéré que l’interdiction s’applique, sous certaines conditions, aux navires identifiés par les États côtiers comme étant impliqués dans des activités de pêche INN dans les eaux de ces États, une approche qui a suscité la crainte que les obligations d’un membre puissent être déclenchées par un autre membre. Une proposition de la Norvège offre un compromis, en vertu duquel le membre qui distribue des subventions aurait l’obligation de vérifier que les opérateurs recevant ces subventions n’ont pas récemment pêché sans autorisation dans la ZEE d’un autre membre.

Interdiction des subventions touchant à des stocks surexploités

Plusieurs propositions sur la table prévoient une interdiction des subventions aux activités de pêche qui concernent des stocks déjà en situation de surpêche. Selon la FAO, près de 31 pourcent des stocks halieutiques évalués dans le monde seraient en situation de surpêche.

Les propositions les plus ambitieuses, émanant notamment de la Nouvelle-Zélande et du groupe des PMA, appliqueraient l’interdiction de subvention à tous les stocks ayant été jugés en situation de surpêche. D’autres membres militent en faveur de disciplines plus limitées, en exigeant que les subventions aient des effets négatifs sur le stock en situation de surpêche, comme le proposent l’UE et le groupe d’Amérique latine, et/ou en limitant les disciplines aux navires qui ciblent un stock en situation de surpêche, comme le proposent l’UE et le groupe ACP. L’UE a également proposé d’exclure la pêche en eau territoriale du champ d’application de ces disciplines.

Les propositions de la Nouvelle-Zélande et du groupe de pays d’Amérique latine suggèrent une définition objective du stade auquel un stock serait considéré en situation de surpêche. D’autres membres préféreraient s’appuyer sur des décisions d’autorités nationales ou régionales de la pêche, bien que certains s’interrogent sur leur fiabilité et se demandent si, et dans quelle mesure, elles devraient être examinées au sein de l’OMC.

Un autre aspect est la question de savoir si la règle doit être étendue aux stocks non évalués. Deux propositions, l’une de la Nouvelle-Zélande et l’autre de l’UE, suggèrent que l’interdiction des subventions s’applique également lorsque le statut des stocks n’est pas connu ou que les données scientifiques ne sont pas suffisantes, une idée qui a suscité des inquiétudes chez certains membres, notamment ceux disposant d’informations limitées sur l’évaluation de leurs stocks.

Subventions contribuant à la surcapacité et à la surpêche

Plusieurs membres ont proposé d’interdire les subventions qui augmentent la capacité des flottes de pêche, que ce soit à titre général (subventions contribuant à la surcapacité) ou en ciblant certaines formes spécifiques de subventions. La proposition de l’UE se concentre sur les subventions qui favorisent l’accroissement des capacités, soulignant que la surcapacité est la cause fondamentale de la surpêche et de l’épuisement des stocks. De nombreux membres en développement craignent toutefois que des règles qui restreindraient leur capacité à distribuer des subventions visant à renforcer leurs capacités de pêche, notamment pour soutenir la construction de bateaux ou l’acquisition de moteurs plus puissants, les empêcheraient d’encourager le développement de leurs flottes de pêche nationales.

Des propositions émanant des groupes ACP et PMA, du groupe de pays d’Amérique latine, et de l’UE avec l’Indonésie prévoient ainsi différentes exceptions à cette interdiction pour les pays en développement : pour les PMA, pour la pêche à petite échelle et pour la pêche au sein des ZEE ou dans le cadre des quotas des ORGP. Dans le cas des propositions de l’UE et de l’Indonésie, certaines exceptions seraient subordonnées à la mise en place d’un système de gestion de la pêche pour garantir que les subventions ne contribuent pas à aggraver la surpêche, une préoccupation de fond.

Les membres se sont efforcés d’aborder de différentes manières le problème des subventions qui contribuent à la surpêche, et les négociateurs ont souvent associé cette question aux discussions sur les règles visant les subventions touchant aux stocks en situation de surpêche. L’Indonésie et le groupe des PMA ont suggéré des interdictions spécifiques visant les coûts d’exploitation, qui sont généralement considérés comme contribuant aux efforts de pêche, et donc potentiellement à la surpêche. Représentant un pourcentage important des subventions mondiales aux coûts d’exploitation, les subventions au carburant ont représenté un point difficile des négociations. Le Mexique et d’autres membres ont fait valoir que les disciplines applicables aux subventions à la pêche pourraient s’appliquer aux subventions ciblant les carburants de manière horizontale (à l’échelle de l’économie) qui bénéficient au secteur de la pêche, tandis que d’autres soutiennent que ces disciplines devraient respecter l’exigence de spécificité de l’accord actuel sur les subventions et mesures compensatoires (accord SCM). L’UE a carrément proposé d’exempter les régimes de défiscalisation du carburant de l’application d’un éventuel accord sur les subventions à la pêche.

Traitement spécial et différencié

La question de savoir si, et dans quelle mesure, un TSD est nécessaire dans l’accord final dépendra probablement de la portée des interdictions retenues. Les discussions ont une importante dimension politique et technique : les États-Unis, en particulier, sont réticents à l’idée que des règles plus souples s’appliquent aux grands pays en développement dans le cadre d’un accord de l’OMC. Les éléments « fondés sur les effets » des propositions en jeu ne comportaient jusqu’à présent que peu ou pas de TSD, prenant la forme le plus souvent de délais de mise en œuvre plus longs pour les disciplines envisagées. En revanche, les discussions sur les disciplines applicables aux subventions à l’accroissement des capacités ou aux efforts de pêche envisagent un TSD beaucoup plus important, qui exclurait complètement les PMA de ces interdictions dans de nombreux cas, les réservant principalement à la pêche à grande échelle et à la pêche en dehors des ZEE des pays en développement. D’autres membres indiquent toutefois que cette approche laisserait une partie significative des activités de pêche en dehors du champ d’application des disciplines.


Vers la CM11 et au-delà
         

Il y a eu une forte volonté pendant l’année 2017 de se mettre d’accord sur des disciplines visant les subventions à la pêche, en vue notamment de parvenir à un résultat contribuant à la cible 14.6 des ODD. Malgré d’importantes attentes politiques au plus haut niveau, et donc une dynamique favorable derrière les négociations, la complexité technique et juridique des discussions fait qu’il est difficile de savoir quels éléments des propositions en jeu seraient susceptibles de faire partie d’un résultat lors de la CM11. Cela dépendra en grande partie du potentiel de flexibilité des principaux membres de l’OMC.

Les États-Unis et la Chine ne se sont que récemment engagés formellement dans les négociations sur les subventions à la pêche, avec respectivement des propositions fermes sur la transparence et la pêche INN, qui ne font pas apparaître de terrain d’entente immédiat. Il reste à voir si les membres sur la défensive sauront faire preuve de suffisamment de flexibilité pour adopter des disciplines que les membres plus ambitieux jugent suffisamment significatives. Ce qui semble probable, c’est que tout accord de Buenos Aires devra s’accompagner d’un programme de travail couvrant les questions toujours en suspens en vue d’autres résultats lors de la CM12 en 2019, un an avant l’échéance de 2020 fixée par l’ODD 14.6. 

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