Récolter des résultats ou semer pour l’avenir ?

7 Décembre 2017

Les membres ont examiné certaines options potentielles dans les domaines du soutien interne, de la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire et d’autres sujets relatifs à l’agriculture, que ce soit en vue d’un résultat à Buenos Aires ou d’un futur programme de travail. 


L’agriculture occupe depuis longtemps une place centrale dans les pourparlers commerciaux de l’OMC, malgré des progrès limités au cours des vingt-trois ans qui ont suivi l’adoption par les membres des premières règles internationales concernant le commerce agricole. La réduction des subventions qui ont des effets de distorsion des échanges et l’amélioration de l’accès aux marchés sont des éléments clés des négociations du Cycle de Doha lancé en 2001. Les questions relevant du commerce des produits agricoles et alimentaires figurent en bonne place dans les décisions adoptées lors des deux dernières conférences ministérielles, amenant de nombreux acteurs à espérer que Buenos Aires contribue à renforcer cet héritage.

Bien que la plupart des membres soient favorables à un résultat sur les questions relatives au commerce agricole à l’occasion de la conférence de Buenos Aires, certains sont réticents à s’engager sur de nouvelles règles au stade actuel. Les États-Unis ont, par exemple, récemment indiqué qu’ils « doutaient » que des résultats négociés majeurs puissent être obtenus à Buenos Aires. Les désaccords persistants entre les membres, au niveau politique comme au niveau technique, sur la manière de répondre aux préoccupations de longue date concernant le soutien interne à l’agriculture ou les stocks publics de produits alimentaires à des fins de sécurité alimentaire se sont également manifestés à de nombreuses reprises pendant la préparation des pourparlers de cette année.

Les discussions actuelles en vue de façonner un système commercial « équitable et axé sur le marché » pour les produits agricoles s’inscrivent dans le cadre de l’Accord sur l’agriculture de l’OMC. Les États membres des Nations unies ont également souscrit une série d’engagements dans le cadre des Objectifs de développement durable (ODD), comprenant notamment la cible suivante rattachée à l’ODD 17 : « Promouvoir un système commercial multilatéral universel, réglementé, ouvert, non discriminatoire et équitable sous l’égide de l’Organisation mondiale du commerce, notamment grâce à la tenue de négociations dans le cadre du Programme de Doha pour le développement ».

Les ODD contiennent également un appel à l’action concernant les restrictions et distorsions commerciales sur les marchés agricoles mondiaux, comme l’un des moyens de réaliser l’objectif visant à éliminer la faim et à la malnutrition d’ici 2030 exprimé par l’ODD 2. À cet égard, un résultat à l’OMC sur les subventions agricoles et les autres questions en suspens constitue une condition nécessaire, mais non suffisante, à la réalisation des objectifs mondiaux.

La contribution des résultats négociés au niveau de l’OMC à la réalisation des objectifs de développement durable dépendra également de leur mise en œuvre, comme l’ont montré les dernières conférences ministérielles. L’ODD2 mentionné plus haut évoque ainsi l’élimination des subventions aux exportations agricoles et les « mesures relatives aux exportations aux effets similaires ». Lors de la conférence ministérielle de Nairobi, il y a deux ans, les ministres du commerce avaient convenu d’éliminer cette forme d’aide publique. Mais la mise en œuvre de cette décision se fait lentement, l’Union européenne et l’Australie étant les seuls à avoir soumis à l’OMC des barèmes révisés reflétant ce changement.
 

Qu’est-ce qui est en jeu ?

Pour de nombreux pays, la conférence ministérielle devrait être l’occasion de plafonner et de réduire le soutien interne à l’agriculture ayant des effets de distorsion des échanges. Ce soutien constitue l’une des grandes questions de Doha en suspens que tous les pays ont convenu qu’il faudrait régler.

En parallèle, plusieurs pays en développement ont renouvelé leur appel à une « solution permanente » aux difficultés qu’ils disent rencontrer en vertu des règles existantes de l’OMC pour l’achat de denrées alimentaires à des prix subventionnés dans le cadre de leurs programmes de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire. Les subventions au secteur du coton sont également à l’ordre du jour, une autre question de longue date qui revêt une importance cruciale pour de nombreux pays parmi les plus pauvres au monde. Enfin, une nouvelle proposition est sur la table pour améliorer la transparence sur les restrictions à l’exportation de produits agricoles et l’exemption de leur application à l’aide alimentaire humanitaire.

Si des solutions satisfaisantes ne sont pas trouvées lors de la prochaine conférence ministérielle, ces questions pourraient être intégrées à un futur programme de travail faisant suite à la conférence, aux côtés d’autres domaines non agricoles. Des représentants officiels indiquent qu’un tel programme pourrait également inclure les négociations sur l’accès aux marchés pour les produits agricoles, un « mécanisme de sauvegarde spéciale » pour protéger les pays en développement et les pays les moins avancés (PMA) en cas de hausse soudaine des importations ou de chute des prix, et les questions relevant de la « concurrence à l’exportation » qui n’avaient pas été réglées lors de la précédente conférence ministérielle de Nairobi il y a deux ans, telles que les règles relatives aux entreprises commerciales d’État dans le domaine agricole.

Soutien interne

Les membres ont soumis ces derniers mois de nombreuses propositions en vue de plafonner le soutien interne à l’agriculture ayant des effets de distorsion des échanges. Si certaines visent à corriger les déséquilibres passés des règles de l’OMC, d’autres cherchent à créer une base plus équitable pour le commerce futur. Certaines divergences majeures entre pays rendent l’obtention d’un résultat dans ce domaine difficile.

On a vu apparaître des divergences entre la position des grands pays en développement, comme la Chine ou l’Inde, et les pays qui distribuaient depuis longtemps, ou continuent de distribuer, des subventions agricoles ayant des effets de distorsion des échanges, tels que les États-Unis ou l’UE.  Bien que les premiers aient appelé à l’élimination du soutien de « catégorie orange », qui a des effets de distorsion des échanges, ils sont cependant favorables au maintien des flexibilités actuelles qui permettent aux pays en développement de distribuer un soutien « de minimis », alors que les États-Unis en particulier craignent que ce soutien ait tout de même des effets de distorsion des échanges. De leur côté, les pays du G-10 (groupe incluant notamment le Japon, la Norvège ou la Suisse), qui ont une agriculture très protégée, affirment que la position de la Chine et de l’Inde leur imposerait des exigences irréalistes, tandis que ceux du groupe des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ont apporté leur soutien à la position des grands pays en développement.

Une proposition de l’UE, du Brésil et de trois autres pays exportateurs de produits agricoles datant du mois de juin cherche à promouvoir une autre approche. Elle prévoit de nouveaux plafonds globaux sur le soutien ayant des effets de distorsion des échanges, qui prennent la forme d’un pourcentage de la production agricole, et s’efforce d’inciter les pays à communiquer des données plus récentes et plus précises à l’OMC. Les pays en développement auraient la possibilité de distribuer un soutien plus important que les pays développés, ou d’introduire leurs nouveaux plafonds à une date ultérieure, et il n’y aurait pas de limitation pour le soutien distribué par les PMA. Surtout, la proposition s’efforce de lier les nouvelles règles relatives aux subventions agricoles à la question des achats de denrées alimentaires subventionnés dans le cadre des programmes de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire des pays en développement – une démarche que la Chine, l’Inde et d’autres pays du groupe de négociation G-33 ayant une importante population de petits agriculteurs ont jugé inacceptable.

Un autre groupe de pays est également en désaccord avec l’approche UE-Brésil, mais pour des raisons différentes. L’Australie, la Nouvelle-Zélande et d’autres pays exportateurs de produits agricoles ont appelé à des plafonds de montant fixe, au lieu de plafonds qui tendent à augmenter avec la valeur de la production agricole. Une proposition émanant de ces pays a été déposée en octobre, suggérant tout un éventail de méthodes pour fixer un plafond, avec des options couvrant les grandes économies, celles qui ont un niveau élevé de subventions (G-10) et les pays en développement de plus petite taille. Les PMA seraient exemptés de tout plafonnement de leur soutien.

Arguant que cette proposition imposerait un lourd fardeau aux pays en développement ayant actuellement un plafond élevé concernant le soutien ayant des effets de distorsion des échanges, le Mexique a soumis une autre approche fondée sur des réductions des droits actuels.

Plus récemment, l’Argentine a déposé une proposition visant à susciter une « convergence », en sa qualité d’hôte de la conférence plutôt qu’afin de défendre sa position nationale. Le texte s’inspire d’éléments issus des propositions d’autres pays et prévoit des plafonds sur le soutien total ayant des effets de distorsion des échanges ainsi que sur les subventions relevant de la catégorie orange.

Figure 1. Notifications du soutien interne en comparaison des niveaux actuellement autorisés

Source : Calculs d'ICTSD sur la base des notifications de l'OMC

Stocks publics

Certaines suggestions ont également été présentées sur un sujet distinct, mais lié, des pourparlers, à savoir celui des stocks publics à des fins de sécurité alimentaire. Les grands pays en développement avaient initialement soulevé cette question à l’approche de la conférence ministérielle de Bali en 2013, l’inflation rapide des prix alimentaires de l’époque leur faisant craindre de se trouver en infraction des règles de l’OMC en vigueur sur le niveau des subventions agricoles.

Les ministres avaient conclu un accord provisoire, en vertu duquel les autres pays convenaient de ne pas engager de procédure de différend dans ce domaine au niveau de l’OMC, en échange d’informations plus détaillées sur le mode de fonctionnement de ces régimes de soutien et d’autres conditions. Les membres de l’OMC ont ensuite accepté que cet accord s’applique tant qu’une solution permanente ne sera pas trouvée. Si la Chine, l’Inde et d’autres pays du G-33 souhaitent que ce type de versements bénéficie d’une exemption dans le cadre des règles de l’OMC, des pays exportateurs de produits agricoles tels que la Paraguay ou la Russie préfèreraient un résultat inspiré de l’accord de Bali.

En vue l’élaboration d’une solution définitive, les membres ont également débattu de la question de savoir s’il fallait élargir le champ d’application de la « solution provisoire » actuelle en termes de produits couverts ou d’exigences concernant son utilisation, sans résultat précis à l’approche de la conférence ministérielle.

Alors que les membres avaient convenu, il y a quatre ans à Bali, d’élaborer une solution permanente d’ici la conférence ministérielle de 2017, cette échéance a depuis lors perdu de son caractère obligatoire. En effet, la « solution provisoire » actuelle, ou clause de paix, est applicable tant qu’une version définitive n’est pas convenue.

Coton, restrictions à l’exportation

Les membres s’étaient engagés il y a plus de dix ans à traiter la question du coton de manière « ambitieuse, rapide et spécifique », mais les efforts pour faire avancer ces pourparlers commerciaux se sont heurté en pratique à des difficultés. Des engagements ont été pris il y a deux ans, à Nairobi, en vue d’améliorer l’accès aux marchés pour les PMA, avec des dispositions relatives à la concurrence à l’exportation.

Le groupe C-4, composé de PMA d’Afrique de l’Ouest producteurs de coton, a déposé en octobre une proposition sur le coton, soutenue par ses membres, le Bénin, le Burkina Faso, le Tchad et le Mali. Cette nouvelle proposition appelle à un plafonnement global du soutien au secteur du coton ayant des effets de distorsion des échanges, ainsi qu’à des mesures relatives au soutien dit de « catégorie verte », censé n’avoir que des effets minimaux de distorsion des échanges en vertu des règles actuelles de l’OMC.

Les pays qui se sont engagés à respecter un plafond sur le soutien dit de « catégorie orange » (qui a d’importants effets de distorsion) au niveau de l’OMC seraient soumis à une réduction du niveau total de leur soutien au coton ayant des effets de distorsion des échanges, allant de 70 à 90 pourcent selon le niveau de ces subventions pendant une période de référence antérieure. Sachant que la proposition n’exigerait pas d’engagements supplémentaires de la part de pays en développement tels que la Chine ou l’Inde, les pays développés, comme par exemple les États-Unis, estiment qu’elle ne constitue pas une bonne base de discussion pour la suite des pourparlers.

Les propositions sur les restrictions à l’exportation de produits agricoles se concentrent par ailleurs largement sur de petites avancées pour améliorer les règles existantes. Un document de Singapour proposant une plus grande transparence dans ce domaine a, dans l’ensemble, été bien accueilli par les membres. Il propose également d’exempter de ces restrictions l’aide alimentaire humanitaire achetée par le Programme alimentaire mondial
 

Au-delà de Buenos Aires

À l’approche de la conférence ministérielle, le niveau de résultat susceptible d’emporter l’adhésion des membres rester incertain. Dans ces conditions, et sachant que certaines questions relatives au commerce agricole ont peu été abordées récemment, le contenu potentiel d’un programme de travail tourné vers l’avenir pourrait occuper une place clé dans les pourparlers de Buenos Aires. La structure et l’approche que cela impliquerait dépendront des discussions qui se dérouleront dans la capitale argentine.

Les derniers efforts en vue s’accorder sur de nouveaux programmes de travail (comprenant par exemple le projet de mise en place d’un programme de travail post-Bali, qui n’a jamais abouti) ont eu des résultats mitigés, ce qui signifie que la conception de ce nouveau programme et la volonté politique de le mettre en œuvre seront des éléments clés pour sa réussite.

L’Argentine et quatre autres pays exportateurs ont proposé des pourparlers sur l’accès aux marchés agricoles, tandis que le Canada, le Chili et la Suisse ont appelé les membres à négocier des disciplines améliorées sur la concurrence à l’exportation. En l’absence d’entente claire entre les membres sur les mandats de négociation, un nouveau consensus sur le travail à effectuer pourrait aider les membres à progresser sur des objectifs communs, tels que ceux définis par les Objectifs de développement durable.

This article is published under
7 Décembre 2017
Plusieurs membres de l’OMC souhaiteraient mettre à jour le programme de travail de 1998 sur le commerce électronique et examiner la possibilité de mettre en place de nouvelles règles commerciales...
Share: 
7 Décembre 2017
Avec le regain de volonté politique résultant de l’adoption des Objectifs de développement durable, les membres de l’OMC ont travaillé à développer des disciplines sur les subventions à la pêche qui...
Share: