Réforme des règles de l’OMC : quel agenda pour 2012 et au-delà ?

10 Avril 2012

Personne ne croyait en la conclusion du cycle de Doha lorsque les négociateurs se sont réunis du 15 au 17 décembre, à Genève, pour la 8ème Conférence ministérielle de l'OMC. Au vu du blocage actuel, les éléments clés du cycle - services, agriculture et commerce des marchandises (accès au marché pour les produits non-agricoles ou AMNA) - avaient été mis de côté durant la réunion ministérielle de décembre 2011.

Un clivage majeur est apparu, lors de la conférence ministérielle, entre les pays qui s'intéressent essentiellement à la consolidation des règles commerciales existantes et à la préservation d'un espace politique pour le développement, et ceux qui cherchent à tirer profit de la crise mondiale en cours pour obtenir des concessions allant au-delà de celles incluses dans les textes les plus récents. Avant la conférence, l'Australie avait par exemple proposé un moratoire sur les droits de douane qui aurait durement affecté la marge de manœuvre nécessaire aux pays en développement pour leur permettre de sortir de la crise s'il devait être appliqué à tous les membres de l'OMC. Durant la ministérielle, un groupe composé essentiellement de pays de l'OCDE (et quelques pays en développement déjà engagés dans un grand nombre d'accords de libre-échange) ont diffusé un document intitulé « Engagement commun contre le protectionnisme » dans lequel ils acceptaient le moratoire. Par ailleurs, un groupe de plus de 110 pays dont le groupe Afrique, le groupe des PMA, le groupe des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), le groupe des petites économies vulnérables, ainsi que l'Argentine, le Brésil, la Chine, l'Equateur, l'Inde, le Paraguay, l'Uruguay et le Venezuela, ont exigé que les efforts de l'OMC soient axés sur les besoins des 99% - en matière de développement et d'espace politique, entre autres questions - dans ce qu'ils ont appelé la déclaration des amis du développement.

Aujourd'hui, le débat devrait tourner sur comment transformer les règles du commerce mondial afin de protéger l'emploi, préserver l'espace politique, assure la stabilité financière et garantir la sécurité et la souveraineté alimentaire.

Agenda 2012 et au-delà : Transformer les règles commerciales mondiales

L'impasse actuelle a obligé les membres à réfléchir davantage sur l'agenda de la gouvernance du commerce mondial, en autorisant les pays à recourir au commerce pour le développement tout en prévoyant une architecture de disciplines sur le comportement des entreprises mondiales. Dans certains cas, comme dans les services financiers, ceci pourrait revenir à retirer une question du domaine de compétence de l'OMC. Dans d'autres domaines, ceci reviendrait à aborder les problèmes concernant des accords de l'OMC existants, comme dans l'agriculture. En particulier, le regain d'intérêt pour des « résultats précoces » offre un mécanisme conçu pour résoudre de nombreuses problématiques, qui permettraient d'exploiter le commerce en faveur du développement, sans qu'il soit nécessaire de conclure la totalité du Cycle de Doha.

L'irruption des crises financière, alimentaire, économique et climatique mondiales - auxquelles les règles de privatisation et de libéralisation de l'OMC ont contribué, ou qu'elle n'a pas réussi à prévenir - offre une opportunité de réfléchir sur les graves problèmes endémiques au modèle particulier de mondialisation que l'OMC a consolidé à l'échelle mondiale. En outre, les politiques actuelles d'austérité imposées dans de nombreux pays à la suite des crises économiques mondiales ont interrompu la discussion globale sur le système économique actuel et sur la mainmise de l'élite du secteur privé sur la détermination des grandes orientations au niveau mondial.

Le cadre de l'OMC devrait assurer aux pays suffisamment d'espace politique pour poursuivre un agenda positif pour le développement et la création d'emploi. Les règles commerciales mondiales doivent faciliter, et non entraver, les efforts mondiaux visant à garantir la sécurité alimentaire, un développement économique durable, l'accès global à la santé et aux médicaments et la stabilité financière mondiale.

Afin de réaliser ces objectifs, il y a lieu de corriger plusieurs des politiques actuelles de l'OMC et de transformer totalement de nombreux aspects des programmes futurs de négociations. Dans ce contexte, la mise en œuvre de certaines mesures correctives dans les domaines des produits industriels, de l'agriculture, des services financiers, de la propriété intellectuelle, etc. parait incontournable.

Emplois et espace politique pour l'industrie

Á la suite de la crise financière et économique mondiale, la situation du chômage s'est détériorée davantage tant dans les pays riches que dans les pays pauvres. Cependant, au lieu d'accorder la priorité à la création d'emplois, le cadre de l'OMC s'attelle essentiellement à réduire les droits de douane et à contraindre les travailleurs à entrer en concurrence sur un terrain inégal, entraînant une érosion accrue de l'emploi, au lieu de recourir au commerce pour accroître l'emploi. Pis encore, les propositions du cycle de Doha, et en particulier celle que l'on appelle la « formule suisse » d'abaissements tarifaires industriels, entraîneraient une réduction des droits tarifaires encore plus forte dans les pays en développement que dans les pays riches ; ceci reviendrait à éroder davantage les emplois décents dans des industries clés. Les pays en développement déjà vulnérables ne devraient pas avoir à « payer » pour des arrangements formulés au sein du système commercial mondial actuel par des offres d'ouverture accrue de leurs marchés, qui auraient pour effet d'anéantir leurs perspectives de développement industriel.

  • Les moratoires représenteraient une érosion sérieuse de la possibilité pour les pays de protéger les industries et les emplois intérieurs face à la crise mondiale. Ceci est particulièrement vrai pour les pays en développement qui disposent généralement d'une plus grande marge entre les droits de douane et les droits appliqués et qui ne devraient pas être contraints de supporter des concessions supplémentaires. Les pays en développement n'ont pas provoqué la crise économique mondiale mais en sont les victimes, et ne devraient pas être contraints de réduire les droits de douane consolidés et appliqués durant une crise mondiale du chômage.
  • Tout accord en cours ou futur doit être axé sur le recours au commerce pour accroître l'emploi et sur la protection de l'espace politique des pays, au lieu de ne viser que la réduction des droits de douane.
  • Dans toutes futures négociations, il y a lieu de renoncer à la «formule suisse» et de fonder les discussions sur le mandat de réciprocité moins que totale; les discussions sur les négociations sectorielles doivent être volontaires; les emplois manufacturiers ne devraient pas être sacrifiés au profit des emplois agricoles; et il ne devrait pas y avoir de clause anti-concentration, car les pays doivent préserver la possibilité de protéger les secteurs vulnérables et à forte intensité de main-d'œuvre.

Le droit de protéger l'espace politique pour le développement

Le commerce doit être à la disposition des pays en développement comme outil de développement. Le commerce n'est pas un but en soi. Si, dans les règles actuelles et proposées, les résultats effectifs du commerce entravent la capacité des populations et des pays pauvres à se développer, de nouvelles règles sont alors nécessaires. Bien avant que le cycle de Doha ne démarre en 2001, les pays en développement ont présenté à l'OMC d'innombrables propositions qui leur auraient permis d'accéder aux avantages du commerce tout en préservant l'espace politique pour le développement. Celles-ci comprennent les propositions initiales appelées « questions de mise en œuvre », rédigées il y a une décennie et proposées comme alternative au programme du cycle de Doha et qui se fixent pour but de corriger les asymétries et les biais du cycle d'Uruguay. En outre, il y a un large consensus sur le fait que les préoccupations commerciales des pays les moins avancés (PMA) ne devraient pas pâtir des revendications extrêmes des pays riches en matière d'élargissement de l'accès au marché dans les pays émergents. Les pays en développement ont soumis des propositions qui permettraient aux PMA de sauvegarder les possibilités de développement tout en bénéficiant des avantages du commerce. Ainsi :

  • L'ensemble proposé de mesures en faveur des PMA, notamment l'accès en franchise de droits et sans contingents en faveur des PMA, une résolution équitable et immédiate des revendications des pays producteurs de coton et une dérogation sur les services en faveur des pays, devrait être adoptés, qu'un paquet de Doha ait été totalement finalisé ou non.
  • Les questions de mise en œuvre doivent retrouver leur place centrale à l'OMC. Un programme de développement réel, qui fait défaut dans les négociations récentes à l'OMC, serait axé sur la réforme des règles de propriété intellectuelle, les biens et les services, afin de mieux contribuer au développement.
  • Il y a lieu d'accorder la priorité à la gamme complète - et non à un ensemble limité - de propositions visant à assurer un Traitement spécial et différencié (TSD) des pays en développement, comme aspect majeur de toutes futures négociations.
  • Si les PMA poursuivent leur adhésion à l'OMC, cette accession ne devrait pas être subordonnée à des demandes d'accès au marché; ces pays devraient plutôt être en mesure d'adhérer à l'OMC à des conditions qui leur permettent de mettre à profit le commerce en fonction de leurs besoins de développement. Ces conditions ne devraient pas aller au-delà de celles appliquées aux premiers PMA membres de l'OMC.

Stabilité financière plutôt que déréglementation financière

Les règles de l'OMC en matière de déréglementation et de libéralisation du secteur des services financiers ont contribué à ouvrir la voie à la débâcle de la crise financière mondiale. Toutefois, si le G-20, la majeure partie des gouvernements et même le FMI, ont reconnu la nécessité d'instituer de nouveau la réglementation financière dans le sillage de la crise financière, les règles de l'Accord général sur le commerce des services (AGCS) de l'OMC peuvent effectivement entraver de tels efforts de réglementation, et les propositions actuelles dans les négociations de l'AGCS établiraient des restrictions supplémentaires sur la réglementation intérieure et élargiraient la portée des exigences découlant de la déréglementation. Il est essentiel d'apporter des changements immédiats aux règles actuelles de l'AGCS relatives aux services financiers, et il ne faudrait procéder ni à une déréglementation, ni à une libéralisation accrue des services financiers au sein de l'OMC.

  • Les pays ne devraient pas subir de pressions pour les amener à contracter des engagements supplémentaires en vue de la libéralisation des échanges dans les services financiers.
  • Les règles de l'AGCS existantes et proposées devraient être réexaminées à la lumière de la crise financière, puis clarifiées et/ou modifiées afin de garantir à tous les pays une marge de manœuvre pour recourir à des mesures macroprudentielles telles que les contrôles de capitaux et les taxes sur les transactions financières, ainsi que pour mettre en œuvre d'autres mesures réglementaires en matière de finances.
  • L'OMC ne devrait ni élaborer, ni adopter des disciplines sur la réglementation intérieure dans le secteur de la comptabilité, convenue avant la crise financière, ni adopter ou élaborer toutes autres disciplines sur la réglementation intérieure.

Les règles commerciales devraient soutenir la sécurité et la souveraineté alimentaires

Une autre crise alimentaire mondiale met de nouveau en évidence les défaillances de notre système de commerce des produits alimentaires, qui expose les agriculteurs à d'importants risques lorsque les prix sont trop faibles (trop souvent en raison des subventions à l'exportation inéquitables accordées dans les pays riches), tout en grossissant les rangs des populations souffrant de la faim en cas de flambée des prix des produits alimentaires. La volatilité des prix résulte de la spéculation excessive dans les marchés des produits de base et des règles mondiales sur les produits alimentaires - rédigées essentiellement pour satisfaire les grandes entreprises agroalimentaires - qui traitent la denrée alimentaire comme un produit qui sert les intérêts des entreprises, et non comme un droit humain. Il est temps de transformer fondamentalement le système alimentaire ; les modifications suivantes de l'OMC sont essentielles pour un système mondial qui garantirait la réalisation de la sécurité et de la souveraineté alimentaires :

  • Les pays en développement devraient avoir le droit de rehausser les droits de douane et de recourir à d'autres mesures afin de protéger les moyens d'existence des agriculteurs, le développement rural et la sécurité alimentaire. Cette capacité, appelée mécanisme de sauvegarde spéciale à l'OMC, doit être beaucoup plus souple que ne le sont les propositions actuelles au sein de l'OMC, pour contribuer à la réalisation de la sécurité alimentaire. Les PMA ne devraient souscrire à aucun engagement supplémentaire sur l'agriculture.
  • Les pays en développement devraient être en mesure d'exempter des produits de toutes futures réductions tarifaires potentielles, s'ils jugent cette exemption nécessaire pour protéger les revenus des agriculteurs, la sécurité alimentaire et le développement rural; la désignation des produits spéciaux à l'OMC doit être élargie. Tout moratoire sur les droits de douane dans l'agriculture doit être rejeté.
  • Il faudrait imposer des disciplines sur les subventions à l'exportation, notamment les subventions dites de la «catégorie verte».
  • Il y a lieu de modifier les règles commerciales pour faciliter la réglementation adéquate des produits de base, afin de prévenir la spéculation et la volatilité excessives sur les marchés mondiaux.
  • Il faudrait apporter une attention spéciale à l'interdiction des subventions sur les agrocarburants car ils détournent les terres de la production alimentaire et aggravent la dégradation écologique.

Ces propositions équivaudraient à transformer l'OMC de manière radicale en la faisant passer d'une institution axée sur la codification du « droit » des entreprises à tirer profit du commerce, de la déréglementation et des monopoles de brevets/droits d'auteurs, à un système fondé sur des règles qui disciplinent l'activité des entreprises et qui donnerait aux pays le droit et la possibilité de tirer parti des avantages du commerce afin de réaliser leur propre développement de manière durable.

Auteur : Deborah James, Directrice des Programmes internationaux, CEPR (Center for Economic and Policy Research)

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