Réformer les subventions aux combustibles fossiles en Afrique

30 Avril 2018

Malgré la dynamique internationale en faveur de la lutte contre le changement climatique et la promotion des énergies renouvelables, certains pays africains continuent de distribuer des subventions aux combustibles fossiles. Pourquoi est-il important de réformer ces instruments et comment y parvenir ?
 

En Afrique, le faible niveau d’accès à l’électricité constitue encore aujourd’hui un frein majeur au développement économique. Dans un scénario de « statu quo », on estime qu’en 2030, 89 pourcent des personnes souffrant de précarité énergétique dans le monde vivront en Afrique subsaharienne. Bien que la part des combustibles fossiles dans l’énergie consommée y soit restée relativement stable au cours des deux dernières décennies (à près de 40 pourcent), la découverte récente de gaz et de pétrole dans la région pourrait conduire à un usage accru des combustibles fossiles pour la production d’énergie. La croissance rapide de la population et de l’économie continuera aussi d’alimenter la demande d’énergie par habitant, que ce soit pour l’électricité ou les transports, ces derniers restant largement dominés par les combustibles fossiles[1]. Alors que les dirigeants africains s’efforcent de répondre à cette demande croissante, les choix énergétiques des prochaines années pourraient enfermer les pays africains dans des trajectoires caractérisées par de fortes émissions de gazes à effet de serre pour les décennies à venir[2].

Au niveau international, les parties à l’Accord de Paris ont convenu de limiter l’augmentation moyenne des températures mondiales à moins de 2°C, tout en d’efforçant d’atteindre un objectif plus ambitieux de 1,5°C d’augmentation maximale. Pour respecter cet engagement, au moins trois quarts des réserves confirmées de pétrole, de gaz et de charbon devraient rester inexploitées, selon le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC). Dans ce contexte, l’élimination progressive des subventions aux combustibles fossiles constitue une véritable nécessité dans l’optique de la réalisation des objectifs de l’Accord de Paris. Et bien que, en Afrique comme ailleurs, les aspects de coût jouent un rôle central dans les décisions énergétiques, les indicateurs de mesure du coût de l’énergie tiennent malheureusement rarement compte de la fiscalité et des subventions. Cet article évalue l’ampleur des subventions aux combustibles fossiles en Afrique subsaharienne et examine les facteurs clés en matière de réforme de ces instruments.
 

Définir les subventions aux combustibles fossiles

Il n’existe pas de définition internationalement acceptée des subventions aux combustibles fossiles, ni de consensus sur la manière de les estimer. Cet article s’appuie sur l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires de l’OMC, qui définit les subventions comme toute contribution financière des pouvoirs publics ou d’un agent des pouvoirs publics qui est propre au bénéficiaire et lui confère un avantage par rapport aux autres acteurs du marché. Cela comprend les transferts directs de fonds (par exemple, sous la forme de dons, prêts et participations au capital social) et les transferts directs potentiels de fonds (par exemple, des garanties de prêt), les recettes publiques normalement exigibles qui sont abandonnées ou ne sont pas perçues (dans le cas par exemple d’incitations fiscales, telles que les crédits d’impôt), les biens ou services fournis par les pouvoirs publics qui ne sont pas des infrastructures générales, l’achat de biens en-dessous de leur prix de marché ou les mesures de soutien du revenu et de soutien des prix.
 

Estimer les subventions aux combustibles fossiles en Afrique

On estime ainsi qu’en 2015, le montant total des subventions aux combustibles fossiles distribuées par les pays d’Afrique saharienne s’est élevé à 26 milliards US$, un chiffre en baisse par rapport aux 32 milliards US$ estimés pour 2013, en raison des efforts de réforme et de la chute des prix des combustibles fossiles, en partie compensés par la hausse de la demande d’énergie (subventions avant et après impôt comprises)[3]. Les pays ayant distribué plus d’un milliard de dollars de subventions aux combustibles fossiles en 2015 sont l’Afrique du Sud, l’Angola, la Côte d’Ivoire, le Mozambique, le Nigeria, la Tanzanie, la Zambie et le Zimbabwe. Si on y ajoute les externalités – telles que la pollution locale, l’impact sur le changement climatique, les accidents de la route et les embouteillages –, les coûts estimés liés aux subventions aux combustibles fossiles atteignent 75 milliards US$ en 2015 pour l’ensemble de la région. La plus grande partie de ces coûts se rattache à la consommation et à la production de pétrole, de charbon et d’électricité.

Les subventions aux combustibles fossiles varient fortement selon les pays et il existe relativement peu de données fiables au niveau national. Les bases de données contenant des statistiques nationales pour les pays d’Afrique subsaharienne comprennent l’inventaire des subventions à la production et à la consommation de l’OCDE et les estimations des subventions à la consommation de l’Agence internationale de l’énergie (AIE) (dans le cadre d’une approche fondée sur les écarts de prix).

L’OCDE note ainsi qu’en Afrique du Sud, les subventions ont atteint 3,5 milliards US$ en 2016, contre 2,9 milliards US$ en 2014. Cependant, ces statistiques ne couvrent pas d’autres pays africains. L’AIE estime quant à elle que les subventions à la consommation de combustibles fossiles de l’Afrique du Sud se sont élevées à 3,6 milliards US$ en 2016, contre 118,8 millions US$ pour le Gabon, 30,9 millions US$ pour le Ghana et 2,5 milliards US$ pour le Nigeria, qui possède une économie de plus grande taille. À titre de comparaison, les subventions à la consommation dans des pays d’Afrique du Nord comme la Libye ou l’Égypte ont atteint respectivement 2,5 et 11,1 milliards US$. Le Gabon, pour sa part, a un niveau élevé de subventions par habitant, bien qu’en valeur absolue, les subventions du pays soient relativement modestes (figure 1).
 

Figure 1 : Subventions aux combustibles fossiles normalisées pour un échantillon de pays d’Afrique subsaharienne (2016, en US$ par habitant)

 

Sources : base de données de l’AIE sur les combustibles fossiles et Indicateurs du développement dans le monde
 

À l’heure actuelle, la production de combustibles fossiles en Afrique est financée à la fois par les pouvoirs publics et des institutions financières publiques. Sur le continent, les investissements réalisés entre 2008 et 2014 par des banques multilatérales de développement dans le secteur des combustibles fossiles ont atteint 13 milliards US$[4]. Ou encore, en Afrique du Sud, le soutien des organismes de crédit à l’exportation de pays membres de l’OCDE en faveur de l’extraction de charbon et de la production d’électricité à partir du charbon s’est élevée à 4,5 milliards US$.
 

Engagements internationaux

Au niveau international, les pays africains ont reconnu l’importance de réformer les subventions aux combustibles fossiles en prenant des engagements dans différents cadres. L’Accord de Paris vise à renforcer la réponse mondiale au changement climatique, notamment en « rendant les flux financiers compatibles avec un profil d’évolution vers un développement à faible émission de gaz à effet de serre et résilient aux changements climatiques. » Au titre de cet accord, plusieurs pays se sont engagés à réformer leurs subventions aux combustibles fossiles dans le cadre de leur « contribution déterminée au niveau national » (CDN) respective, dont notamment l’Égypte, l’Éthiopie, le Ghana, le Maroc, le Rwanda et le Togo. Fin 2015, les membres des Nations unies ont adopté les Objectifs de développement durable (ODD) et se sont engagés avec l’ODD 12 à « établir des modes de consommation et de production durables », dans le cadre notamment d’une « rationalisation » des subventions aux combustibles fossiles. Dans le cadre du G20, l’Afrique du Sud a réitéré chaque année depuis 2009 son engagement à mettre progressivement fin aux subventions inefficaces accordées aux combustibles fossiles. À l’OMC enfin, les « Amis de la réforme des subventions aux combustibles fossiles » ont publié un communiqué appelant à une action plus rapide pour mettre fin aux subventions aux combustibles fossiles, qui a été soutenue par l’Éthiopie, la Gambie, le Ghana, le Maroc, le Mozambique et l’Ouganda.
 

Pourquoi une réforme est-elle nécessaire ?

Ces engagements internationaux doivent être soutenus par des mesures concrètes et les pays africains qui distribuent des subventions aux combustibles fossiles – et qui ont, au minimum, souscrit à l’ODD 12 – devraient saisir avec détermination les opportunités de réforme qui s’offrent à eux sur le plan domestique. Les données s’accumulent pour montrer que le coût des subventions aux combustibles fossiles l’emporte de loin sur leurs avantages. D’un point de vue environnemental, les subventions aux combustibles fossiles encouragent le gaspillage, découragent l’investissement dans les économies d’énergie et faussent les règles du jeu pour les énergies renouvelables. L’AIE estime que l’élimination de ces subventions permettrait d’atteindre douze pourcent des réductions d’émissions nécessaire d’ici 2020 pour limiter le réchauffement climatique mondial à 2°C, quinze pourcent de ces économies étant réalisés par l’Afrique.

Les subventions aux combustibles fossiles sont socialement régressives. Elles contribuent à perpétuer les inégalités en favorisant davantage les plus riches sans répondre aux besoins des plus pauvres (cf. figure 2). Leur suppression pénaliserait pourtant les plus pauvres de manière disproportionnée, ce qui doit aussi être pris en compte. Les combustibles fossiles nuisent également à la santé publique. Le FMI estime ainsi que l’élimination des subventions aux combustibles fossiles dans le monde entier conduirait à une réduction de 63 pourcent des décès résultant de la pollution de l’air provoquée par les combustibles fossiles[5].
 

Figure 2 : Distribution des bénéfices des subventions aux combustibles fossiles dans les pays en développement

 
Source : Arze del Granado, Coady et Gillingham (2010), dans Whitley et van der Burgh (2015)

 

En outre, les subventions aux combustibles fossiles sont inefficaces sur le plan économique, car elles constituent un fardeau considérable pour les budgets publics et réduisent la compétitivité de secteurs clés, tels que les entreprises faiblement consommatrices de carbone ou le secteur des énergies renouvelables. Elles peuvent également accroître le risque de délaissement d’actifs en encourageant les investissements en capital et en dépenses d’exploitation dans les combustibles fossiles et compromettre l’efficacité des signaux relatifs au prix du carbone sur les marchés.

Malgré ces inconvénients, les subventions aux combustibles fossiles continuent d’être utilisées par certains pays d’Afrique subsaharienne. Cela s’explique en partie par l’existence de déficiences des marchés. Des subventions sont ainsi distribuées à la production d’électricité à partir de sources fossiles pour compléter des tarifs de vente qui ne couvrent que 70 pourcent du coût de production. La persistance de ces subventions est le résultat d’un manque d’information sur les subventions à la production et à la consommation, de plans énergétiques ou de développement national tributaires des combustibles fossiles, de la faiblesse des institutions et d’enjeux de nature politique.
  

Figure 3 : Subventions aux combustibles fossiles par région (2013, en pourcentage du PIB et en milliards US$)

 
Remarque : le schéma tient compte d’externalités qui ne constituent pas une charge pour les budgets publics

Source : Coady, Parry, Sears, Shang (2015)[6]
  

Quels sont les facteurs clés pour une réforme réussie ?

Si les pays d’Afrique subsaharienne distribuent relativement peu de subventions aux combustibles fossiles par rapport à d’autres régions, la croissance prévue de la population du continent associée à la croissance économique des pays africains les expose à un risque de nouvelles dépenses budgétaires liées aux combustibles fossiles. Pour réduire ce risque, il leur faut donc rechercher des opportunités de réforme à court terme. En vue d’une réforme efficace, plusieurs principes clés peuvent être tirés des enseignements fournis par différents efforts de réforme qui ont déjà été initiés de part et d’autre du continent[7].

En premier lieu, les décisions de politique énergétique influencent d’autres objectifs plus larges en matière sociale, économique et environnementale et doivent, par conséquent, être abordées de façon globale par l’ensemble des ministères formant le gouvernement.

En second lieu, davantage d’efforts de recherches et d’analyses sont nécessaires pour mieux cerner le champ d’application et la nature des subventions aux combustibles fossiles, leurs objectifs politiques et les impacts potentiels d’une réforme sur le plan intérieur. Des analyses réalisées en 2011 au Nigéria dans le cadre du programme Subsidy Reinvestment and Empowerment (SURE) ont ainsi été publiées sous forme de déclarations publiques sur les avantages de la réforme, faisant ressortir le coût total des subventions dans le budget de l’État et annonçant l’intention du gouvernement de réorienter ces financements publics vers des systèmes de protection sociale.

En troisième lieu, la communication et la consultation des parties prenantes représentent un autre facteur clé pour une réforme couronnée de succès. Ceci peut prendre la forme d’alliances pour le changement entre les représentants des pouvoirs publics, les associations professionnelles, les entreprises, les syndicats, les consommateurs, les acteurs politiques et les organisations de la société civile, en essayant d’impliquer des acteurs susceptibles de contrebalancer l’influence des lobbys des combustibles fossiles. Par exemple, le gouvernement namibien a lancé en 1997 une approche consultative sur la réforme des carburants, faisant suite à des manifestations contre la réforme, qui a depuis lors été maintenue. Dans le cadre du programme de réforme des carburants du Nigeria, le projet du gouvernement de réallouer les fonds publics au secteur social a été accueilli avec méfiance par beaucoup, rendant la réforme encore plus difficile.

Quatrièmement, il est indispensable de mobiliser des ressources financières en amont. La réforme des subventions est susceptible de libérer une importante marge de manœuvre budgétaire, mais seulement après coup, ce qui fait que les pouvoirs publics ont besoin de se procurer des financements initiaux (de source intérieure ou internationale) pour mettre en place les éléments nécessaires à un processus efficace de réforme.

Cinquièmement, il est nécessaire de renforcer les institutions.Cela peut passer par la mise en place d’organismes indépendants de réglementation pour soutenir le processus de réforme (en partie pour dépolitiser le processus), l’amélioration de l’efficacité des entreprises d’État et la promotion de l’investissement dans la production d’énergie (pour en améliorer la qualité et l’accès). En Tanzanie, par exemple, un organisme réglementaire spécialisé a été mis en place pour surveiller les efforts de réforme et assurer l’information du public sur les prix de l’énergie.

Sixièmement, les processus de réforme doivent être accompagnés de mesures complémentaires (par exemple, de nouvelles subventions plus efficaces). L’impact des réformes peut être significatif pour certains secteurs économiques ou segments de la population. Des mesures d’accompagnement peuvent aider à limiter cet impact, qu’il s’agisse d’une assurance chômage pour les pertes d’emploi, de prestations sociales ou de transferts budgétaires (par exemple, vers les régions ou les municipalités). La réforme des subventions au carburant au Ghana en 2005-2014, qui fut une réussite, a ainsi permis de supprimer les frais de scolarité dans les écoles publiques et d’améliorer le financement des transports publics et des services de santé dans les régions défavorisées.

Enfin, les pays africains doivent porter une attention particulière au timing et à la mise en place progressive des réformes, tout en faisant également le lien avec les réformes plus larges du secteur de l’énergie.La réforme des subventions aux combustibles fossiles doit avoir des objectifs ambitieux accompagnés d’un calendrier crédible et précis, qui coïncide avec des périodes économiquement favorables dans le cycle économique ou sectoriel, afin d’améliorer la probabilité que les réformes perdurent. Il est également préférable de cibler d’abord les produits consommés principalement par les secteurs ou les ménages plus aisés, avant de toucher aux produits consommés principalement par les ménages à faibles revenus. Le gouvernement de l’Angola a ainsi entamé ses réformes en 2014 en s’attaquant d’abord au pétrole, principalement consommé par les ménages plus riches, avant de réformer les subventions au kérosène, qui est surtout utilisé par les ménages plus pauvres.
 

Conclusion

Les engagements internationaux peuvent aider les gouvernements africains à mettre en place une dynamique collective et à lancer des réformes concernant les subventions aux combustibles fossiles. La coopération internationale a déjà un effet positif avéré sur certaines mesures au niveau domestique, grâce notamment au soutien technique et financier des organisations internationales. En 2015-2017, L’Initiative mondiale sur les subventions a ainsi aidé l’Égypte et le Maroc dans leurs efforts de réforme.

Les gouvernements africains doivent saisir les opportunités qui se présentent pour réformer les subventions aux combustibles fossiles (en cas par exemple de baisse des cours internationaux du pétrole) et procéder aux réformes en partenariat avec les acteurs internationaux, qu’il s’agisse de donateurs bilatéraux ou de banques multilatérales de développement. Cette approche permet d’augmenter les ressources financières et techniques à l’appui des initiatives de réforme, en particulier pour l’analyse d’impact et la communication auprès du public en vue de minimiser les risques politiques. L’accès aux financements internationaux permet également de disposer de ressources préalables pour les mesures d’accompagnement destinées aux ménages et aux secteurs pénalisés par les réformes : soutien aux services de santé et d’enseignements, protection sociale et diversification économique, par exemple.

La coopération avec les partenaires internationaux devrait également prévoir la réallocation des ressources ainsi dégagées en direction de la lutte contre le changement climatique, en parallèle de la réforme des subventions aux combustibles fossiles. Il peut s’agir de diriger des financements nationaux ou internationaux vers des projets liés au climat ou d’apporter un soutien technique au développement des énergies renouvelables, notamment dans le cadre des plans nationaux relatifs au climat et à l’énergie (CDN, par exemple).

Les gouvernements doivent, enfin, veiller à ce que le financement du développement et des exportations cesse de soutenir l’exploration, la production ou la consommation de combustibles fossiles. Cela suppose notamment que les financements climatiques excluent tout projet lié aux combustibles fossiles, comme par exemple les centrales alimentées au charbon avec captage et stockage du dioxyde de carbone ou la construction de centrales thermiques supercritiques fonctionnant au charbon.
 

Auteurs : Leah Worrall, chargée de recherche au sein du programme climat et énergie de l’Overseas DeveIopment Institute. Shelagh Whitley, responsable du programme climat et énergie de l’Overseas DeveIopment Institute. Andrew Scott, chercheur au sein du programme climat et énergie de l’Overseas DeveIopment Institute.


[1] Whitley, Shelagh et Laurie van der Burg, Fossil Fuel Subsidy Reform in Sub-Saharan Africa: From Rhetoric to Reality, New Climate Economy, 2015.

[2] Par exemple, la durée de vie des centrales alimentées aux combustibles fossiles est souvent de 25 ans.

[3] En supposant que lorsque les cours internationaux du pétrole baissent, les pouvoirs publics ne les répercutent qu’en partie sur les prix à la consommation.

[4] Oil Change International, base de données « Shift the Subsidies »

[5] Parry, Ian, et al. Getting Energy Prices Right: From Principle to Practice (Fonds monétaire international, 2014)

[6] Coady, David, et al. How Large Are Global Energy Subsidies? (Document de travail, Fonds monétaire international, 2015)

[7] See Whitley and van der Burgh, Op. cit., on which this section is based.

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