Réglementation intérieure des services : les membres examinent comment uniformiser les règles du jeu

7 Décembre 2017

Les membres de l’OMC se sont engagés dans d’intenses discussions concernant l’établissement de disciplines sur la réglementation intérieure dans le secteur des services, un mandat qui remonte à plus de 20 ans.


La part croissante des services dans le commerce et la création de valeur ajoutée au niveau mondial a amené la communauté internationale à davantage mettre l’accent sur l’importance d’une réglementation adaptée. L’avènement de l’économie numérique et de nouveaux modèles commerciaux ont également attiré l’attention à la fois des autorités réglementaires et des négociateurs commerciaux sur le rôle de réglementations appropriées. Dans ce contexte, la productivité nationale et la compétitivité commerciale dépendent de plus en plus de la qualité des réglementations nationales et de la réduction des barrières réglementaires, voire de la cohérence réglementaire, entre les pays.

L’Accord général de l’OMC sur le commerce des services (AGCS) aborde le sujet des cadres réglementaires. Il prévoit l’intégration et l’application de « critères » spécifiques à tout le processus d’élaboration et d’administration des « réglementations intérieures » qui affectent le commerce des services. Ces critères comprennent la transparence, l’objectivité, l’impartialité, le caractère raisonnable et l’absence de réglementation trop restrictive susceptible de s’apparenter à une restriction déguisée du commerce des services.

Même si elles ne constituent pas une limitation à l’accès au marché ou au traitement national, les réglementations nationales peuvent affecter la capacité réelle des prestataires de service et des services à accéder à certains marchés. Elles comprennent les mesures d’application générale affectant le commerce des services, telles que les mesures relatives aux exigences et aux procédures de qualification, les normes techniques et les obligations d’agrément.

Par exemple, pour offrir des services juridiques dans un pays donné, il peut être nécessaire d’appartenir au barreau local, ou, dans le cas des services de santé ou médicaux, une certification spécifique, une norme technique ou une licence peuvent être exigés pour autoriser l’offre du service. Par conséquent, l’accès des prestataires de services à certains marchés dépend à la fois des « limitations traditionnelles d’accès au marché » ainsi que du cadre réglementaire intérieur régissant certaines activités.

Compte-tenu de leur complexité, de leur diversité et de leurs spécificités, les réglementations nationales pourraient jouer un rôle clé dans l’uniformisation des règles du commerce international des services. Leur qualité et leur efficacité peuvent changer la face de l’espace réglementaire d’un pays, et donc améliorer de manière radicale sa capacité à participer au commerce et à en tirer des bénéfices. En revanche, si elles sont conçues et mises en œuvre sans tenir compte des critères ou principes convenus dans le cadre de l’AGCS, elles risquent fort de venir s’ajouter à la liste des limitations « derrière les frontières ».

La discussion et la négociation de nouvelles disciplines sur la réglementation intérieure reste l’un des grands défis non résolus de la gouvernance commerciale internationale. Sous réserve d’être réalisé de manière appropriée, tout progrès vers une plus grande cohérence réglementaire et des régimes réglementaires plus adaptés pourrait s’avérer une contribution précieuse au système commercial multilatéral et à la réalisation des Objectifs de développement durable (ODD) du Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations unies.
 

L’évolution des pourparlers commerciaux sur les services à l’OMC

Depuis la signature de l’AGCS il y a plus de vingt ans, les membres de l’OMC ne sont pas arrivés à se mettre d’accord sur des règles nouvelles et améliorées dans le domaine du commerce des services, alors que des progrès ont été accomplis dans d’autres domaines de négociation, tels que les disciplines concernant les subventions à l’exportation de produits agricoles ou l’accord sur la facilitation des échanges.

L’article VI:4 de l’AGCS sur la réglementation intérieure contient un mandat spécifique demandant aux membres d’« élaborer […] toutes disciplines nécessaires » en vue de « faire en sorte que les mesures en rapport avec les prescriptions et procédures en matière de qualifications, les normes techniques et les prescriptions en matière de licences ne constituent pas des obstacles non nécessaires au commerce des services ».

Le défi des négociations consiste à trouver un équilibre entre le droit des États à réglementer l’activité économique et le mandat explicite de l’AGCS visant à élaborer des disciplines pour faire en sorte que les « mesures en rapport avec les prescriptions et procédures en matière de qualifications, les normes techniques et les prescriptions en matière de licences » ne soient pas « plus rigoureuses qu'il n'est nécessaire pour assurer la qualité du service », une exigence appelée le « critère de la nécessité » dans le jargon du commerce.

Par le passé, les négociations de l’OMC sur la réglementation intérieure ont été fondées sur des textes, sous la houlette d’un président, dans le cadre du groupe de travail de la réglementation intérieure (GTRI). Deux textes du président, datant respectivement de mars 2009 et d’avril 2011, ont été publiés par le GTRI et joints aux rapports du président de la « session spéciale » du Comité du commerce des services, le forum plus large chargé de négocier de nouvelles règles relatives au commerce des services. Ces documents reprennent l’ensemble des observations, points de consensus et désaccords exprimés par les membres tout au long du processus de négociation.

Le principal clivage entre les membres de l’OMC peut se résumer à deux camps, l’un des deux s’opposant au lancement de toutes formes de discussion ou de négociation sur la question de la réglementation intérieure, en raison de la crainte que des disciplines supplémentaires conduisent à une réduction de leur espace politique au niveau domestique. On observe également un profond désaccord sur la question du « critère de la nécessité », sans solution claire en vue. Si certains s’opposent à toute mention de celui-ci, d’autres militent en faveur de son inclusion comme moyen d’assurer un accès effectif aux marchés.

À ce jour, les membres ne sont pas parvenus à se mettre d’accord sur le texte du président pouvant servir de base aux futures négociations. En parallèle, un groupe de 25 membres conduit par l’Australie et l’Union européenne a récemment essayé de relancer les négociations en encourageant une discussion sur un sous-ensemble d’aspects moins controversés relatifs à la facilitation des échanges, au sein d’un ordre du jour plus large sur ce sujet de la réglementation intérieure. Il n’écarte pas pour autant les discussions sur les questions les plus délicates, mais se concentre à la place sur les domaines dans lesquels un consensus semble possible.

La proposition portant la référence JOB/SERV/272/Rev.1, publiée le 7 novembre 2017, couvre des sujets tels que la soumission et le traitement des candidatures, les critères applicables aux délais, l’acceptation des candidatures électroniques, la création de points de renseignement, l’amélioration des mécanismes de transparence, le critère de la nécessité et une nouvelle section consacrée au développement. Une version ultérieure, référencée JOB/SERV/272/Rev. 2, a été publiée le 24 novembre 2017.

L’inclusion du « critère de la nécessité » dans cette proposition répond à la demande spécifique d’un groupe restreint de membres de l’OMC favorables à la réalisation du mandat de cette partie de l’article VI:4, à savoir, le Chili, Hong Kong, la Moldavie, la Nouvelle-Zélande, le Pérou et la Suisse. La proposition comprend également des éléments relatifs à la possibilité de commenter et de fournir des informations avant l’entrée en vigueur des réglementations, à la soumission des candidatures et aux délais et frais applicables, à l’indépendance (des autorités compétentes) et aux normes techniques.

Globalement, ces ajouts précisent les obligations existantes, sans en modifier réellement le fond. Ils font toutefois avancer l’ordre du jour de la réglementation intérieure au niveau de l’OMC, en vue de réduire les disparités entre les règles multilatérales et celles résultant des accords commerciaux régionaux (ACR), car bon nombre des améliorations proposées ont déjà été adoptées dans le cadre d’initiatives bilatérales ou plurilatérales.

Il existe également des liens entre ce domaine de politique commerciale et les objectifs de développement durable. La réglementation intérieure joue un rôle important pour garantir une égalité d’accès au marché. Un cadre réglementaire adapté améliore la capacité des petites et moyennes entreprises (PME) à participer au commerce et à profiter pleinement des avantages qui en découlent. L’élaboration de critères ou normes multilatérales pourrait permettre d’améliorer la cohérence des réglementations des différents pays, ce qui faciliterait le commerce de services par-delà les frontières.

De plus, l’ajout dans la proposition d’une section sur le « développement », inspirée des principes qui régissent l’Accord sur la facilitation des échanges, est une reconnaissance de l’importance fondamentale d’incorporer un système efficace d’assistance commerciale dans les négociations commerciales multilatérales. Cela permet aux membres de l’OMC de faire explicitement le lien entre les obligations commerciales et la réalisation des ODD du Programme à l’horizon 2030.

Le chapitre consacré au développement établit une distinction entre pays en développement, pays développés et pays les moins avancés. Même si ces derniers seraient exemptés de toute obligation, ils seraient fortement encouragés à s’y conformer dans la limite de leurs capacités. Pour ce qui est des membres en développement, la section prévoit des délais pour l’entrée en vigueur de certaines dispositions, dans la limite de délais et de conditions à définir. Elle mentionne également un système d’assistance « à la demande » en matière de commerce pour soutenir les pays en développement qui se heurtent à des contraintes de capacités institutionnelles ou réglementaires.
 

Dans la perspective de Buenos Aires

Les discussions de ces derniers mois ont largement porté sur la proposition mentionnée ci-dessus. Sachant toutefois qu’une grande partie des membres ne lui a pas apporté son soutien, ou l’a effectivement rejetée, alors qu’elle a obtenu le soutien d’un tiers des membres de l’OMC, le scénario de négociation à l’approche de Onzième conférence ministérielle de l’OMC (CM11) reste incertain.

Si les membres devaient parvenir à un accord sur la « réglementation intérieure » à l’occasion de la CM11, cela voudrait dire que l’impasse actuelle des négociations commerciales multilatérales commencerait à être surmontée. L’année 2018 pourrait alors voir le début d’une nouvelle phase de négociation, dans laquelle le commerce des services renforcerait son partenariat avec le commerce des marchandises dans une optique de « facilitation ».

En revanche, si les membres n’arrivent pas à se mettre d’accord sur un résultat lors de la CM11, la discussion pourrait être renvoyée devant le Comité sur le commerce des services (CCS) et le GTRI pour poursuivre les délibérations entre les délégations. Le temps que cela prendrait reste à déterminer. Selon certaines sources, au vu du soutien significatif recueilli par cette proposition, ses co-sponsors pourraient demander des orientations spécifiques aux ministres afin de préciser la manière dont l’OMC devrait avancer dans ce domaine au cours de l’année à venir. 

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