Redynamiser les pourparlers multilatéraux visant à aider les pays en développement à tirer meilleur parti du commerce

7 Décembre 2017

Les membres ont débattu de 10 propositions spécifiques sur la question du traitement spécial et différencié, l’un des nombreux aspects des discussions visant à favoriser une meilleure intégration des pays en développement dans le commerce mondial. 

Il y a seize ans, les membres de l’OMC lançaient les négociations commerciales du Cycle de Doha, également appelé Programme de Doha pour le développement, avec pour objectif de redéfinir les règles du commerce mondial en vue de créer des conditions plus favorables aux pays en développement et de les aider ainsi à jouer un rôle plus important dans le commerce mondial. Bien que les membres de l’OMC ait fait état de leur désaccord sur la question de savoir s’il fallait réaffirmer le mandat de Doha lors de la conférence ministérielle de Nairobi en 2015, le développement reste au cœur des pourparlers commerciaux multilatéraux et de leur dynamique de négociation.

Même si quasiment tous les sujets touchant aux règles du commerce international sont susceptibles d’avoir d’importantes ramifications en termes de développement, les membres de l’OMC ont également réfléchi plus spécifiquement à la manière de s’assurer que les règles multilatérales soient mieux adaptées aux besoins et priorités spécifiques des pays en développement. L’adoption fin 2015 des Objectifs de développement durable (ODD) a donné une nouvelle impulsion politique à ces discussions, avec notamment les objectifs d’éliminer la pauvreté et la faim d’ici 2030, parmi un ensemble d’autres objectifs touchant au commerce et au développement.

L’ODD 17.1 appelle ainsi à « doubler la part des pays les moins avancés dans les exportations mondiales d’ici à 2010 », un objectif ambitieux au vu de leurs récentes statistiques commerciales (cf. figure 1), tandis que la cible 17.10 appelle à conclure le Cycle de Doha. En plus d’appeler à une interdiction des subventions à la pêche qui ont des effets préjudiciables, une cible distincte de l’ODD 14 relatif à la protection et à l’exploitation durable des océans fait également référence au rôle du traitement spécial et différencié (TSD) pour les pays en développement, pour citer un autre exemple.

Au fil des ans, les membres de l’OMC se sont mis d’accord sur plusieurs décisions visant spécifiquement à aider les pays les moins avancés (PMA) à mieux s’intégrer au commerce mondial et à améliorer leurs perspectives grâce à celui-ci. Cette priorité accordée aux PMA a permis aux membres de parvenir plus facilement à des accords par consensus, ce qui s’est traduit par des résultats significatifs, dans le cadre notamment des « paquets » de Bali et Nairobi en faveur des PMA.

L’un des enjeux toujours en suspens dans le cadre des négociations de l’OMC reste toutefois la réalisation d’un mandat datant de 2001 concernant la révision des dispositions de TSD en vue de les rendre plus efficaces. Ces dispositions accordent des droits spéciaux aux pays en développement, comprenant notamment certaines préférences exemptées du principe de la nation la plus favorisées, des niveaux d’engagement réduits, des dérogations par rapport à diverses dispositions, des délais de mise en œuvre plus longs et une assistance technique.

En prévision de la Onzième conférence ministérielle de l’OMC (CM11) à Buenos Aires, les discussions se sont poursuivies sur ce sujet, même si un résultat négocié semble peu probable en date de parution. La question de savoir quels seraient les membres qui pourraient bénéficier des dispositions envisagées reste une pierre d’achoppement, les pays développés ne souhaitant pas accorder aux économies émergentes les mêmes droits qu’ils accorderaient aux PMA.

Mais au vu de l’évolution défavorable des échanges commerciaux des PMA depuis 2014 (figure 1) et de leur performance mitigée en termes de diversification au cours de la décennie écoulée (figure 2), il reste important de faire des efforts supplémentaires sur les questions propres aux PMA, bien qu’aucune nouvelle proposition de négociation n’ait été présentée par les PMA sur ces sujets, à l’exception d’une proposition du C-4 (qui regroupe quatre PMA ouest-africains exportateurs de coton) sur la question du coton (pour davantage d’informations sur ce sujet, se référer à l’article concernant l’agriculture).
 

Figure 1. Exportations et importations de biens et services par les PMA (milliards US$)

 

Source : calculs de l’auteur à partir de la base de données World Development Indicators de la Banque mondiale, http://databank.worldbank.org/data/
 

Figure 2. Répartition par secteur des exportations et importations des PMA

Source : calculs de l’auteur

Le traitement spécial et différencié de nouveau sur la table

Le concept de traitement spécial et différencié constitue un élément central des négociations actuelles de l’OMC, que ce soit en tant que tel, ou dans le cadre de discussions relatives à certains sujets spécifiques, telles que celles portant sur la réglementation des subventions à la pêche qui ont des effets préjudiciables. Il reconnaît que les pays en développement peuvent avoir besoin de flexibilités prenant différentes formes pour tenir compte de leurs vulnérabilités spécifiques et faciliter leur intégration au système commercial multilatéral.

À Doha, en 2001, les ministres avaient convenu que l’ensemble des clauses de TSD figurant dans les accords de l’OMC devaient être révisées en vue de les renforcer et de les rendre plus précises, efficaces et opérationnelles. Il s’est toutefois avéré difficile depuis lors de parvenir à un consensus sur la plupart de ces questions. Sur un total de 88 propositions déposées à l’origine par les pays en développement et les PMA dans le cadre du Comité de l’OMC sur le Commerce et le développement (CTD en anglais), les membres ne sont parvenus à un accord que sur cinq d’entre-elles concernant uniquement les PMA, dont une décision de 2005 sur l’accès aux marchés en franchise de droits et sans contingent (FDSC) pour les PMA.

D’autres questions ont été intégrées à des axes de négociation spécifiques, mais restent en grande partie non résolues. Lors de la conférence ministérielle de Bali, les membres de l’OMC ont également instauré un Mécanisme de surveillance devant servir de point focal pour l’examen des dispositions de TSD, sur la base de contributions écrites des membres et d’autres organes de l’OMC. Mais pour le moment, le nombre limité de propositions écrites ne permet pas d’avoir des discussions de fond dans ce cadre.

Dans le cadre de la préparation de Buenos Aires, les négociations se sont concentrées sur une nouvelle communication du G90, une coalition de pays en développement regroupant le groupe des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), le groupe des PMA et le groupe africain. Portant la référence JOB/DEV/48 – JOB/TNC/60, cette communication reste pour le moment un document « à diffusion restreinte ». Elle s’inspire de précédentes tentatives visant à réduire la portée des 88 propositions d’origine. Avant Nairobi, le G90 avait déjà mis en avant 25 propositions spécifiques dans un document qui avait été ensuite révisé à deux reprises pour tenir compte des préoccupations d’autres membres (JOB/TNC/51).

Faute de consensus à Nairobi, la nouvelle communication donne la priorité à dix propositions, dont huit déjà discutées, concernant notamment l’Accord sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce (MIC), l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), les obstacles non tarifaires et le commerce. Il y en a également deux nouvelles, concernant les transferts de technologie et l’accession des PMA.

Sur les MIC, la soumission prévoit des exemptions pouvant aller jusqu’à 15 ans pour les pays en développement si une mesure envisagée répond à certains objectifs de développement liés à l’industrialisation, à la transformation socio-économique, à la modernisation de l’économie, à la promotion d’une production respectueuse de l’environnement ou à la réduction de la fracture numérique.

Sur l’article XVIII du GATT, les disciplines proposées permettraient aux pays en développement, et notamment aux PMA ou aux membres en développement se heurtant à des « contraintes », de modifier ou de retirer temporairement des concessions dans le cadre d’un processus simplifié et accéléré, sans obligation de dédommager les parties concernées ou de leur permettre de suspendre des concessions similaires pendant une période de cinq ans. Comme pour la proposition concernant les MIC, cette flexibilité ne s’appliquerait que pour la réalisation de certains objectifs, tels que la protection d’industries naissantes, la modernisation industrielle ou la reconstruction consécutive à une catastrophe naturelle.

Sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) et les obstacles techniques au commerce (OTC), la proposition cherche à opérationnaliser certaines dispositions d’assistance technique et de TSD, en définissant notamment la notion de « délai raisonnable » pour les commentaires des PMA et des pays en développement sur les nouvelles mesures SPS/OTC ou en autorisant « des délais plus longs pour en permettre le respect ». Elle propose également un système de compensation pour permettre aux pays en développement de conserver leur part de marché et de s’adapter aux nouvelles mesures.

Sur les subventions, le G90 propose que certaines subventions liées à différents objectifs de développement, tels que la recherche et le développement, la diversification, le développement régional ou la protection de l’environnement, soient considérées comme non attaquables pendant un certain temps. Cela avait été originellement prévu dans l’article 8 de l’Accord de l’OMC sur les subventions et les mesures compensatoires (accords SCM), bien que cette disposition ait depuis lors expiré.

Pour utiliser ces flexibilités, les bénéficiaires auraient besoin de démontrer qu’ils se heurtent à certaines difficultés : absence de diversification, baisse des prix des matières premières ou de l’activité industrielle, ou fracture numérique. La communication prévoit également certaines exceptions à l’interdiction des subventions subordonnées à des exigences de contenu local.

Sur l’évaluation douanière, la proposition suggère plusieurs méthodes d’évaluation pour les PMA qui se heurtent à des difficultés dans la détermination de la valeur réelle d’un article importé, jusqu’à ce que les capacités de mise en œuvre soient acquises dans le cadre de la coopération technique.

Sur l’accès aux marchés, les disciplines proposées obligeraient les pays accordant des préférences commerciales à tenir compte des besoins des pays en développement et des PMA dans la définition de leurs régimes préférentiels, de manière à ce que les produits dont l’exportation présente un intérêt pour ces derniers bénéficient de préférences ayant une réelle valeur.

Sur les transferts de technologie, la proposition appelle à des mesures permettant un accès effectif à la technologie à des conditions raisonnables, équitables et non discriminatoires. Les pays développés auraient à mettre en place un « Inventaire des technologies relevant du domaine public » permettant d’accéder aux informations concernant les technologies financées pour plus de la moitié par des organismes publics. Elle appelle également à une assistance technique pour aider les PMA à renforcer leur base technologique et leurs capacités d’innovation.

Enfin, sur l’accession des PMA, la proposition indique que les membres doivent pleinement appliquer les critères de référence concernant les concessions relatives aux biens et services convenues dans la décision de 2012 du Conseil général, qui actualisait les lignes directrices d’accession pour les PMA. Elle appelle également à des disciplines concernant la procédure d’accession accélérée récemment utilisée pour l’accession des PMA.

Cette communication du G90 a fait l’objet d’intenses discussions dans le cadre de de la session spéciale du CTD. Dans l’ensemble, les membres restent profondément divisés. L’Australie, le Canada, l’UE et le Japon ont soulevé des questions portant sur le raisonnement à l’origine des amendements proposés, sur les difficultés spécifiques rencontrés par les pays en développement et sur la manière dont ces propositions s’appliqueraient en pratique. Des divisions sur la question de la « différentiation », en d’autres termes, la question de savoir si, dans le cadre de ces dispositions, les pays en développement à revenu plus élevé doivent être traités de la même manière que ceux à revenu plus faible, se sont également à nouveau manifestées.
 

Continuer de faire avancer les choses sur les questions concernant les PMA

Depuis le début du Cycle de Doha, une série de questions concernant les PMA ont suscité l’adhésion, se traduisant par les « paquets des PMA » adoptés en 2013 et 2015 lors des conférences ministérielles de Bali et de Nairobi. Ces paquets s’articulaient autour de questions clés comprenant notamment une dérogation pour les services, l’accès aux marchés en franchise de droits et sans contingent (FDSC), les règles d’origine préférentielles et le coton. Bien qu’il n’y ait pas eu de négociations substantielles sur les questions propres aux PMA en prévision de la CM11, de nouvelles règles au niveau multilatéral ne sont forcément nécessaires pour faire des progrès supplémentaires, qui pourraient être accomplis dans le cadre d’efforts additionnels sur la mise en œuvre des décisions existantes.

Accès aux marchés FDSC

En 2005, les ministres de l’OMC avaient convenu à Hong Kong que « les pays développés accorderont un accès [aux marchés] en franchise de droits et sans contingent à titre durable, pour tous les produits en provenance de l’ensemble des PMA ». Toutefois, un autre article atténuait la portée de la décision, prévoyant que les « membres se heurtant à des difficultés […] accorderont un accès aux marchés en franchise de droits et sans contingent pour au moins 97 pourcent des produits en provenance des PMA », tout en prenant des mesures pour parvenir progressivement à une couverture complète.

À ce jour, de nombreux membres développés accordent un accès FDSC complet, ou quasi-complet, aux produits des PMA, avec quelques exceptions sectorielles liées à leurs marchés respectifs. Un certain nombre de pays en développement ont également notifié leur régime d’accès au marché FDSC pour les PMA à l’OMC. Plus récemment, les membres ont convenu de demander au secrétariat de l’OMC de faire le point sur l’application de la décision relative à l’accès aux marchés FDSC pour les PMA en vue de guider les discussions futures.

Règles d’origine préférentielles pour les PMA

Les règles d’origine établissent les critères de détermination de l’origine nationale d’un produit. Sachant que les exportations des PMA bénéficient d’un accès préférentiel et FDSC aux marchés de différents pays, il est crucial de pouvoir se conformer aux règles d’origine afin de garantir l’origine PMA des produits et réellement profiter de ces préférences, d’où l’importance de mettre en place des règles d’origine simples et préférentielles pour les PMA.

Lors de la conférence ministérielle de Bali en 2013, les membres de l’OMC ont fait un important pas en avant sur cette question en adoptant la toute première série de lignes directrices multilatérales sur ce sujet. Deux ans plus tard, à Nairobi, ils ont adopté une autre décision sur les règles d’origine préférentielles pour les PMA, s’appuyant sur la précédente décision de Bali et apportant des directives complémentaires sur certains aspects.

Bien qu’il n’y ait pas eu de nouvelle proposition de négociation sur les règles d’origine préférentielles soumise en prévision de Buenos Aires, un important travail technique mandaté par la décision de Nairobi a été accompli depuis son adoption. En particulier, les membres de l’OMC se sont mis d'accord en mars 2017 sur un format commun de notification des régimes de règles d’origine préférentielles pour les PMA, dans le but d’améliorer la transparence et de faciliter la comparaison entre les différentes conditions. Quinze membres de l’OMC ont depuis lors soumis leurs notifications au moyen du nouveau format, mettant ainsi en évidence la manière dont ils s’efforcent d’aider les PMA à bénéficier des préférences grâce à des règles d’origine plus souples.

Dérogation pour les services

Les efforts d’opérationnalisation de la décision de dérogation concernant les services pour les PMA, qui accordent un traitement préférentiel aux services et prestataires de services originaires de ces pays, se poursuivent depuis son adoption en 2011. La décision ministérielle de Nairobi sur cette question a prolongé la durée de la dérogation jusqu’au 31 décembre 2030, en encourageant les membres développés et en développement « en position de le faire » à « redoubler d’efforts » pour notifier leurs préférences conformément à la demande collective soumise en juillet 2014.

À ce jour, 24 membres ont soumis des notifications relatives au traitement préférentiel qu’ils souhaiteraient accorder aux services et prestataires de services des PMA, et le groupe des PMA a réitéré la nécessité d’une aide supplémentaire et de discussions complémentaires pour pouvoir tirer pleinement parti de ces notifications.
 

Perspectives d’avenir

Bien que certaines parties prenantes puissent s’inquiéter d’une éventuelle absence de résultat lors de la CM11 sur des sujets liés spécifiquement au développement tels que le TSD et les questions relatives aux PMA, cela ne veut pas dire que la conférence Buenos Aires sera dénuée d’importance en termes de développement. Les discussions sur le TSD pourraient contribuer à guider les efforts plus larges des membres en vue d’élaborer un programme de travail pour l’après-Buenos Aires, et la nécessité de répondre aux besoins des pays en développement suscite des discussions aussi créatives que complexes dans des domaines allant de l’interdiction de certaines subventions à la pêche à la réglementation intérieure des services.

Au moment où les ministres se penchent sur la question de savoir de quoi le prochain chapitre sera fait pour l’OMC, la dimension de développement conserve une importance fondamentale, notamment car l’organisation reste le seul forum existant couvrant presque tout le commerce mondial, et au sein duquel les pays à tous les stades de développement ont tous une voix à la table des négociations.

L’orientation et l’impulsion apportées par le processus des ODD signifie également que les 164 membres de l’OMC devront examiner comment définir au mieux les nouvelles règles du commerce et mettre en œuvre celles qui existent en vue de soutenir les efforts mondiaux de réalisation de ces objectifs de développement durable. 

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