Renforcer l’OMC : la nécessité stratégique et économique de s’attaquer aux questions « nouvelles » et « traditionnelles »

15 Novembre 2017

Dans la perspective de la Onzième conférence ministérielle de l’OMC, certains pays membres ont manifesté le souhait d’intégrer certains aspects dits de la « nouvelle économie », et notamment la facilitation de l’investissement et le commerce électronique, aux pourparlers commerciaux multilatéraux. Quelle devrait être l’implication des pays africains sur ces sujets ?


Avec 164 pays membres, l’OMC est plus que jamais aux prises avec la réalité de la diversité de leurs économies. Au sein d’un système commercial multilatéral fondé sur des règles, le large éventail de niveaux de développement n’est pas une nouveauté. Il constitue depuis toujours un défi. Mais par le passé, des solutions aux imbroglios des négociations commerciales ont pu être trouvées au sein du paradigme technique de « taille unique » pour les pays développés, en développement et les pays les moins avancés. Mais aujourd’hui, l’environnement des négociations est très différent. On observe entre autres des changements imprévisibles au niveau géopolitique, des répercussions en temps réel de la politique intérieure des pays membres, une défense plus vigoureuse des intérêts commerciaux de la part d’un nombre croissant de pays membres et des retombées encore incertaines des processus d’intégration régionale. Tous ces effets ont une incidence sur le contexte des négociations commerciales, qui sont plus difficiles. Le modèle de taille unique ne convient plus à tout le monde. Le consensus est plus difficile à trouver, alors que la coopération internationale est plus que jamais nécessaire. Préserver le statu quo et agir comme si de rien n’était ne constitue plus une option valable aujourd’hui.

Les opportunités de coopérations restent pourtant nombreuses. Pour moderniser et renforcer l’OMC, l’ordre du jour des négociations et le programme de travail de l’organisation doivent inclure les sujets dits de la « nouvelle économie », tels que le commerce électronique et la facilitation de l’investissement, la mise en place d’une plateforme commerciale mondiale pour les micro, petites et moyennes entreprises (MPME) ou l’intégration des femmes au système commercial formel. Ces sujets devront être combinés à la résolution des questions de l’ordre du jour actuel qui sont toujours en suspens, concernant l’agriculture, notamment la sécurité alimentaire pour les populations vulnérables, et l’élimination des subventions préjudiciables qui mènent à la pauvreté humaine et à la dégradation de l’environnement, comme c’est le cas dans le secteur de la pêche. La modernisation de l’OMC passe donc par la résolution des aspects de bien-être économique de « l’économie traditionnelle », qui sont importants pour beaucoup, tout en actualisant son programme de travail pour y intégrer les aspects relevant de la « nouvelle économie ». Ce faisant, le multilatéralisme commercial de l’OMC devrait se réformer, ou se réorganiser sur le plan structurel pour satisfaire le critère d’élasticité, à savoir la capacité de répondre à l’éventail des intérêts de ses membres dans les négociations, dans des configurations et des formats variés. Il est de notre devoir en tant que négociateurs de rechercher des compromis, dans le cadre de scénarios qui sont avantageux pour toutes les parties. Si nous laissons ce système multilatéral fondé sur des règles se briser, nous courons le risque de ne pas pouvoir le reconstruire. Tout le monde souffrira, mais les plus vulnérables souffriront davantage.

En décembre, les membres de l’OMC se réuniront à Buenos Aires pour la Onzième conférence ministérielle (CM11) de l’organisation. Tout reste à faire pour renforcer l’OMC, l’économie mondiale et, dans le cadre du système commercial multilatéral, soutenir davantage les réformes structurelles internes pour favoriser la croissance. Nous devons appeler à de nouvelles manières de procéder au sein de l’OMC, qui ne soient pas des pratiques « toutes faites », mais plutôt un jeu dynamique dans lequel l’éventail complet des questions de politique économique et commerciale ayant une importance économique et la configuration des intérêts commerciaux des pays membres sont gérés simultanément.

Même s’il est urgent de moderniser l’OMC avec les questions de la « nouvelle économie », l’agriculture reste fondamentale. Elle reste un sujet clé non seulement au niveau de l’OMC, mais également pour l’ensemble de l’économie mondiale. En moyenne, plus de 30 pourcent de la population mondiale dépend de l’agriculture pour sa subsistance. Ce chiffre atteint plus de 50 pourcent en Afrique et plus de 55 pourcent en Afrique subsaharienne. La session spéciale du Comité sur l’agriculture de l’OMC a reçu un ensemble techniquement solide de propositions couvrant les stocks publics à des fins de sécurité alimentaire, le soutien interne, le coton, les interdictions et restrictions à l’exportation et les mesures sanitaires et phytosanitaires[1]. Ces questions devraient être traitées et résolues. Elles sont à la base de la mission de l’OMC. Pour renforcer la confiance, tenir les promesses du système et dégager le chemin pour l’avenir, les membres doivent maintenant valider une solution permanente pour les stocks publics à des fins de sécurité alimentaire en vue de son adoption lors de la CM11. Un système fondé sur des règles doit être prévisible dans la mise en œuvre de ses engagements. Dans le même esprit, des solutions techniques devraient, et peuvent être trouvées sur le sujet du soutien interne distribué aux cultures vivrières traditionnelles dans le cadre de programmes de constitution de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire. Les réponses apportées à ces questions ne prendront pas la forme d’un « big bang », mais plutôt de solutions graduelles et régulières qui se cumuleront pour corriger les déséquilibres anciens du secteur agricole.

S’il est fondamental de s’attaquer aux sujets importants de « l’économie traditionnelle », ceux de la « nouvelle économie » sont tout aussi importants. Si l’OMC veut rester pertinente et garder sa place au sein des principales instances de gouvernance économique et de coopération commerciale au niveau mondial, elle doit se moderniser en définissant un programme de négociation pour la « nouvelle économie ». Si elle ne le fait pas, d’autres institutions ou forums de négociation, tels que les accords régionaux de libre-échange, prendront sa place et usurperont ses fonctions. Il ne faut pas que cela se produise. À l’heure qu’il est, les principaux éléments relevant de la « nouvelle économie » sont la facilitation de l’investissement, le commerce électronique et l’économie numérique, ainsi que la création d’une plateforme commerciale mondiale pour les MPME. Cette liste n’est pas exhaustive et ne préjuge pas de l’inclusion d’autres questions liées à la « nouvelle économie » à l’avenir. Je souhaite me concentrer, dans ce qui suit, sur les questions de la facilitation de l’investissement et du commerce électronique.
 

L’exemple de la facilitation des échanges

La facilitation des échanges et de l’investissement est cruciale pour le développement et elle renforce la dimension de développement du système commercial multilatéral. L’Accord sur la facilitation des échanges (AFE) s’inscrit parfaitement dans la mission de l’OMC. Entré en vigueur en février de cette année, il devrait contribuer à simplifier, moderniser et harmoniser les procédures d’importation et d’exportation. Il contient des dispositions visant à accélérer la circulation, la mainlevée et le dédouanement des marchandises, et notamment des marchandises en transit. Il prévoit également des mesures de coopération effective entre les douanes et autres autorités concernées sur les questions de facilitation des échanges et de conformité douanière. Il contient en outre des dispositions d’assistance technique et de renforcement des capacités dans ce domaine. En plus de son importance pour l’économie mondiale, l’AFE est crucial pour soutenir les réformes structurelles intérieures de pays en développement tels que le Nigeria. On estime ainsi que dans l’hypothèse d’une mise en œuvre complète, l’AFE pourrait réduire les coûts commerciaux de 14,3 pourcent en moyenne et stimuler le commerce mondial à hauteur de 1 000 milliards US$ par an, les pays en développement en étant les principaux bénéficiaires.

Lorsque l’AFE est entré en vigueur en février dernier, le Nigeria faisait partie des membres de l’OMC qui l’avaient déjà ratifié. La mise en œuvre en cours de l’accord vient compléter l’initiative du président nigérian, Muhammadu Buhari, qui vise à encourager un environnement favorable aux entreprises et à la conduite des affaires. Les objectifs visés sont la réduction des formalités administratives, l’amélioration de l’inscription des entreprises, la transparence, l’accélération de l’entrée et de la sortie du Nigeria, la promotion de la collaboration inter-agences conformément à la directive « One Government », etc. Nous en voyons déjà les résultats. Dans le classement annuel « Doing Business » récemment publié par la Banque mondiale pour 2017, le Nigeria affiche une progression spectaculaire de 24 places par rapport à l’an dernier et figure parmi les 10 principaux pays réformateurs dans le monde. Ces résultats sont historiques et impressionnants : les économies et les pays qui font les bons choix en récoltent les fruits sous forme de meilleurs classements et d’une meilleure réputation, d’une croissance plus rapide et de l’augmentation des opportunités d’emploi, alors que les marchés punissent ceux qui appliquent des politiques inadéquates.
 

Facilitation de l’investissement

La facilitation de l’investissement s’inscrit elle aussi parfaitement dans les attributions de l’OMC. En effet, l’Accord général de l’OMC sur le commerce des services (GATS) représente déjà le plus grand traité d’investissement au monde et offre un potentiel encore plus important si nous travaillons à « faciliter » son utilisation en tant qu’instrument de développement. Les investissements concernant le commerce des services relevant du mode 3, ou la présence commerciale, peuvent être facilités au moyen du GATS, qui n’est rien de moins qu’un cadre pour l’investissement direct à l’étranger (IDE).

L’investissement est un catalyseur du commerce et du développement. Sans investissement, les flux commerciaux comme le financement du développement n’auraient que peu d’importance. Des études montrent que l’IDE reste de loin la principale source de financement extérieur du développement, à hauteur de 60 pourcent en moyenne à l’échelon mondial. De plus, par rapport aux pays en développement d’Asie, d’Europe, d’Amérique du Nord et d’Amérique latine, l’Afrique reçoit toujours les montants les plus faibles d’IDE[2]. En l’absence de facilitation de l’investissement, il serait difficile d’imaginer comment réaliser les Objectifs de développement durable (ODD) et l’Agenda 2063 de l’Union africaine. La facilitation de l’investissement est, et restera, l’un des piliers fondamentaux de la dimension de développement du système commercial multilatéral. La CNUCED estime ainsi que les pays en développement auront besoin d’un surcroît d’investissement étranger et intérieur de 2 500 milliards US$ par an pour réaliser les ODD. La Banque mondiale estime quant à elle que les besoins totaux d’investissement en infrastructures de l’Afrique s’élèvent à environ 120 à 150 milliards US$ par an, avec un déficit estimé de 60 à 80 milliards US$ par an entre ces besoins d’investissement en infrastructures et les ressources financières disponibles.

La facilitation de l’investissement passe par la mise en place d’un environnement des affaires plus propice à l’investissement, en tant que pendant de l’Accord de l’OMC sur la facilitation des échanges. Il serait ainsi plus facile pour les investisseurs étrangers ou nationaux d’investir, d’exercer leur activité au quotidien, de développer leurs investissements existants et de collaborer de manière mutuellement avantageuse sans discrimination entre investisseurs nationaux ou étrangers. Cela serait une bonne chose.

L’OMC a un rôle à jouer, notamment en clarifiant, en améliorant et en appliquant les règles existantes, bien que ce rôle ne soit pas exclusif. Il y a d’énormes avantages à tirer d’un travail coordonné avec la CNUCED et l’OCDE. Le Nigeria pense que des discussions supplémentaires sont nécessaires pour étudier comment l’OMC pourrait contribuer à encourager l’investissement transfrontalier, avec pour objectif fondamental de promouvoir un commerce et une croissance plus inclusifs pour l’ensemble de ses membres. Ce rôle du système commercial multilatéral devrait être joué en collaboration avec des institutions régionales comme la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO). C’est la raison pour laquelle le Nigeria, en partenariat avec la Commission de la CEDEAO et les Amis de la facilitation de l'investissement pour le développement (AFID) au sein de l’OMC[3], a organisé le Forum de haut niveau sur la facilitation du commerce et de l’investissement au service du développement, les 2 et 3 novembre à Abuja. Ce forum de haut niveau a adopté la « Déclaration d’Abuja : renforcer l’intégration de l’Afrique à l’économie mondiale au moyen du commerce et de la facilitation de l’investissement au service du développement »[4]. Cette déclaration est révélatrice de la manière dont le Nigeria et ses partenaires envisagent d’avancer dans ce domaine.

Il est logique d’un point de vue économique de définir un ensemble commun de principes et d’approches relatives à la facilitation de l’investissement au niveau multilatéral, afin d’uniformiser les normes, de réduire l’incertitude réglementaire et de minimiser les coûts de transaction pour tous les investisseurs. Ces principes devraient être complémentaires des approches et processus d’intégration régionale. Si nous ancrons les réformes de facilitation de l’investissement dans un cadre multilatéral commun, cela renforcera notre engagement collectif à encourager l’investissement et à accroître la constance et la prévisibilité des politiques, adressant ainsi un signal fort aux investisseurs. Une assistance technique et un soutien au renforcement des capacités seront nécessaires pour tirer parti de ces réformes.

Les politiques d’investissement et les politiques commerciales sont complémentaires et inséparables. Elles constituent des moteurs solidaires pour la croissance et de développement. Dans une large mesure, la facilitation du commerce et la facilitation de l’investissement sont un levier fondamental pour encourager des réformes structurelles et en récolter les fruits. Dans leurs rôles complémentaires, elles stimulent les réformes structurelles internes, favorisent une croissance qui profite à tous et encouragent le développement mondial.

Nous avons besoin, à l’OMC, d’un programme de travail et de négociations dans ce domaine, parce que les avantages sont considérables. Ils comprennent, entre autres, les éléments suivants : un soutien aux réformes structurelles internes ; une contribution à la bonne gouvernance ; la croissance et la création d’emplois ; une cohérence accrue des politiques du commerce et de l’investissement ; une plus grande transparence réglementaire pour améliorer la fiabilité et la prévisibilité ; une coopération internationale pour pérenniser les réformes intérieures et uniformiser les règles du jeu relatives aux structure et offres nationales d’incitation ; et une coopération internationale afin de développer efficacement l’assistance technique.
 

Commerce électronique

Le vingt-et-unième siècle se définit par la révolution numérique. Même si les évolutions technologiques auront toujours une longueur d’avance sur l’évolution des politiques et réglementations, nous devons au minimum essayer de tenir le rythme. La pire réponse possible serait d’abandonner la course. Les règles sont inévitables, qu’elles soient le résultat de négociations formelles ou d’habitudes et de comportements qui finissent par être codifiés. Les règles négociées sont meilleures que celles qui émergent d’elles-mêmes avec des déséquilibres intrinsèques. Elles améliorent, corrigent et structurent les relations pour garantir leur caractère équitable.

Le défi et l’opportunité du commerce électronique en Afrique doivent s’inscrire dans le contexte plus large de l’économie numérique. Le commerce électronique et l’économie numérique peuvent avoir d’énormes retombées positives pour l’Afrique en termes de croissance, de création d’emploi et d’accès aux marchés mondiaux. La participation à l’économie numérique est une question de modernisation, de transparence et de bonne gouvernance des entreprises. L’émergence du commerce électronique est le résultat d’une évolution rapide des technologies, qui offre une nouvelle chance à l’Afrique. L’exploitation de ce potentiel dépendra de la réponse du continent. L’absence d’implication serait une erreur. Elle ferait reculer encore plus le continent, en retardant son développement et en élargissant le fossé numérique.

Le fossé numérique s’accompagne de réelles difficultés pratiques. Les obstacles qui entravent le commerce électronique et l’économie numérique en Afrique sont en grande partie hors ligne, et non en ligne. Ils comprennent notamment le développement limité des infrastructures numériques (matérielles et immatérielles), des systèmes de paiement numérique et de l’inclusion financière, les déficits énergétiques et la complexité des réseaux réglementaires. Il existe des difficultés techniques dans le domaine réglementaire, telles que les problèmes de « droit de passage », la gestion des données, le respect de la vie privée, la cybersécurité en général, ou la gestion du spectre[5]. Il s’agit de domaines qui nécessiteront des efforts supplémentaires et un renforcement des capacités de la part de nos partenaires, en termes notamment d’échanges d’expériences.

Comment les membres de l’OMC doivent-ils répondre à ces défis et handicaps ? Le Nigeria estime qu’il vaut mieux dialoguer plutôt que de refuser de dialoguer ou de rechercher une parité technologique avant de dialoguer sur les politiques et de s’engager dans des négociations. Refuser le dialogue n’est pas une stratégie. Le dialogue doit s’accompagner d’une coopération internationale appuyant un renforcement significatif des capacités. À l’OMC, le groupe africain a ainsi recensé un certain nombre de domaines dans lesquels un renforcement des capacités serait nécessaire pour surmonter les contraintes qui pèsent sur l’offre. Les institutions multilatérales concernées ont un rôle considérable à jouer pour remédier aux manques de capacités dans le cadre de programmes et financements dédiés. L’initiative « eTrade for All » (le commerce électronique pour tous) de la CNUCED est significative et positive, mais nous devons utiliser cette ressource de manière constructive. L’assistance technique ne doit pas être une fin en soi. Nous devons au contraire l’utiliser pour développer nos économies et améliorer la vie de nos citoyens.

Dans le même temps, nous avons appris que le renforcement des capacités est plus efficace lorsqu’il intervient dans le cadre d’un ensemble cohérent de politiques domestiques et de réformes structurelles. Dans l’économie numérique, ces réformes et le renforcement des capacités qui doit les accompagner ont pour but de faciliter l’intégration des entreprises nationales aux plateformes commerciales internationales et aux chaînes de valeur régionales et mondiales. C’est la raison pour laquelle la facilitation de l’investissement est tellement importante pour mettre en place les « infrastructures de la connectivité », notamment les ports, les routes et l’installation de câbles à fibre optique pour la couverture à haut débit. La libéralisation du secteur des télécommunications facilite ce processus de renforcement des capacités pour l’économie numérique, et plus particulièrement pour le commerce électronique. Là encore, le cadre du GATS au sein de l’OMC peut permettre d’avancer sur ces objectifs, mais ce commerce et ces investissements ont besoin d’être encouragés.

L’économie numérique est la prochaine opportunité majeure de développement. L’Afrique ne doit pas la laisser passer. En tant qu’africains, nous devons surmonter la timidité et l’hésitation pour faire preuve d’audace. L’expérience actuelle du Nigeria dans ce domaine offre un certain nombre de bons exemples. Par exemple, les stratégies et plans d’actions relatifs à l’économie numérique doivent faire partie intégrante des réformes structurelles intérieures de diversification, de modernisation et de croissance. Cela passe par leur intégration aux plans nationaux de développement. L’Afrique a besoin d’être volontariste dans ce domaine, en agissant de manière rapide, créative, déterminée.

Selon certaines estimations, près d’un milliard de dollars pourraient être investis d’ici 2018 par des fonds de capital-risque dans le secteur africain des technologies (et notamment les start-ups), principalement dans le domaine du commerce électronique[6]. Ce secteur offre un énorme potentiel de croissance, de diversification, de développement des MPME et d’impulsion pour la poursuite de l’intégration de l’Afrique aux chaînes de valeur mondiales.

Quelle est l’étape suivante ? Le Nigeria fait partie du groupe des Amis du Commerce électronique pour le développement (FED). Nous fonctionnons sur la base d’un programme de travail. Les travaux du FED fournissent une feuille de route validée par les ministres du groupe sur la manière dont l’OMC pourrait procéder. Un plus grand nombre de pays membres devraient rejoindre les rangs du groupe. Le programme de travail sur le commerce électronique existe depuis 19 ans. Pour Buenos Aires, les membres devraient prolonger le moratoire sur le commerce électronique. Mais le moment est également venu de passer à l’étape suivante. Elle devrait logiquement passer par la définition d’un programme de travail restructuré, qui encourage la cohérence et des efforts ciblés, et prévoit un programme complet de renforcement des capacités pour les pays en développement et les pays les moins avancés, dans le cadre d’un groupe de travail dédié. Le dialogue post-CM11 devrait aller plus en profondeur sur la base de ce programme de travail restructuré, pour aboutir ultérieurement à la négociation de nouvelles « règles ».

Il est important de préciser que le contenu des nouvelles « règles » qui pourraient être négociées n’a pas encore été décidé, et ne pourrait pas l’avoir été. Il existe un éventail croissant de propositions, ce qui est une bonne chose. Mais comme le suggèrent certaines de ces propositions, avant de se précipiter dans les négociations, nous devons faire un bilan des règles existantes dans le cadre de l’OMC afin de mieux cerner le besoin de nouvelles règles et disciplines concernant le commerce électronique et l’environnement numérique. Les discussions sur ces thèmes élargiront le contexte des échanges, des discussions, des analyses et des éventuelles négociations. À mesure que l’Afrique avance, elle continuera d’avoir besoin de l’aide apportée par la formation et le renforcement des capacités provenant de la CNUCED. Sur le plan domestique, les stratégies et plans d’action nationaux en matière commerce électronique doivent être conçus comme un cadre favorisant la participation à cette dimension pleine de promesses de la « nouvelle économie ».
 

L’heure de la modernisation a sonné

Le contexte mondial et régional des politiques économiques et commerciales est en pleine mutation et offre des opportunités sans précédent pour le commerce et l’investissement en Afrique. L’Afrique est en train de travailler d’arrache-pied à la construction du tout premier marché unique du continent pour le commerce des marchandises et des services. Notre échéance pour la conclusion des négociations est la fin de l’année 2017. Lorsque nous conclurons la Zone de libre-échange continentale (ZLEC) africaine, elle représentera la plus grande zone de libre-échange de l’économie mondiale. La ZLEC est une priorité pour le Nigeria, tout comme l’OMC, que le pays considère comme un bien public mondial incontournable. Les institutions régionales et les communautés économiques sont et devraient être complémentaires du multilatéralisme commercial ancré au sein de l’OMC.

Il est de notre devoir collectif de moderniser l’OMC, en définissant des programmes de travail structurés ainsi qu’un programme de négociations sur les questions de la « nouvelle économie » – la première étape étant un programme de travail. Notre décision de négocier n’est pas une concession faite à d’autres, mais un acte répondant à un intérêt national bien compris. Les négociations sont le mécanisme qui nous permet de régler des différends, de résoudre des conflits, de rassembler des informations, d’améliorer nos connaissances, de développer notre expertise, de créer des opportunités, de corriger des déséquilibres et de rechercher l’équité. Elles constituent de fait un droit des pays membres, en vertu des fonctions de l’OMC, qui fait partie intégrante de l’état de droit et de la gouvernance en matière de commerce. Le mandat de négocier est inscrit dans l’ensemble des principes, règles et pratiques du système commercial.

La CM11 ne doit pas être une occasion manquée pour la modernisation de l’OMC. Nous devons profiter de Buenos Aires pour lancer des programmes de travail dans les domaines relevant de notre propre intérêt et conduisant à des négociations sur ces sujets dits de la « nouvelle économie » que sont la facilitation de l’investissement et le commerce électronique.
 

Auteur : Chiedu Osakwe, Négociateur en chef du Nigeria pour le commerce, directeur général du bureau nigérian des négociations commerciales et président du forum de négociation de la Zone de libre-échange continentale (ZLEC).


[1] Voir document de compilation du 31 octobre 2017

[2] Pierre Sauvé, « Recent Developments in Trade and Investment », présentation au groupe de travail MIKTA (Mexique, Indonésie, Coré, Turquie, Australie) sur le commerce et l’investissement, session 2, Genève, 20 mars 2017

[3] Argentine, Brésil, Chili, Chine, Colombie, Hong Kong, Kazakhstan, Mexique, Nigeria, Pakistan, Qatar

[5] Démarche de réglementation de l’utilisation des fréquences radio pour favoriser un usage efficace et en tirer un avantage social net positif.

[6] Bright, Jake, « The Next Africa's RE-Evolution », TEDxTraverseCity, 24 juin 2016, https://www.youtube.com/watch?v=wPLnToG20pw.

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