S’attaquer aux subventions à la pêche à l’OMC : ce que les PMA peuvent y gagner

15 Novembre 2017

Lors de la conférence ministérielle de Buenos Aires, les membres de l’OMC auront l’opportunité de mettre en place des disciplines significatives sur les subventions à la pêche en vue de limiter les effets préjudiciables de ces subventions sur les stocks halieutiques. Quelle est l’importante de cette question pour les PMA ?


La pêche joue un rôle crucial pour la subsistance et la sécurité alimentaire de centaines de millions de personnes dans le monde. Selon l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO)[1], le poisson représentait en 2013 plus de 20 pourcent des apports protéiques moyens d'origine animale pour plus de 3,1 milliards de personnes dans le monde. Dans certains des pays les moins avancés (PMA) et des petits États insulaires en développement, ce chiffre dépasse souvent 50 pourcent. La production halieutique est également une importante source d’emplois : la pêche de capture et l’aquaculture contribuent à elles deux à la subsistance de 10 à 12 pourcent de la population mondiale, que ce soit par le biais d’activités de récolte ou post-récolte, telles que la transformation ou la distribution.

Rien qu’en Afrique, la FAO estime que 12,3 millions de personnes travaillent directement dans la pêche ou la transformation, avec une grande majorité d’entre elles employées dans la pêche artisanale. En matière de commerce, les exportations des produits de la pêche des pays en développement se sont élevées à 80 milliards US$ en 2014, toujours selon la FAO, générant pour ces pays davantage de revenus que de nombreuses autres denrées agricoles telles que la viande, le tabac, le riz ou le sucre prises collectivement. Pour certains PMA, les exportations de poisson représentent une part majeure des exportations totales. Entre 2000 et 2013, le poisson a par exemple représenté 25 pourcent des exportations totales du Sénégal, près de 30 pourcent de celles de la Mauritanie, 42 pourcent de celles du Cap-Vert et plus de 50 pourcent de celles de Vanuatu.
 

L’importance de réglementer les subventions à la pêche au niveau international

La capacité de la pêche de poisson sauvage à continuer de répondre aux besoins d’une population mondiale en pleine croissance est limitée. La plupart des pêches pour lesquelles la FAO collecte des données sont déjà pleinement exploitées, près de 31 pourcent sont surexploitées, et 10 pourcent seulement d’entre-elles seraient susceptibles de produire des récoltes plus importantes. L’aquaculture est donc vouée à jouer, et joue déjà, un rôle croissant pour combler l’écart avec la demande. Dans ce contexte, les subventions distribuées au secteur de la pêche risquent de saper les efforts de préservation et d’exploitation durable des ressources halieutiques marine. Selon certaines estimations, sur les 35 milliards US$ de subventions distribuées chaque année au secteur de la pêche, près de 20 milliards US$ le seraient sous une forme qui encourage le renforcement des capacités de pêche.

Alors que les PMA ne représentent qu’une part marginale du montant total de ces subventions, cette forme de soutien a souvent permis aux grands acteurs de la pêche industrielle d’exploiter des ressources en haute mer au-delà de leurs zones économiques exclusives (ZEE) nationales, mais également à proximité ou à l’intérieur des ZEE de nombreux PMA. En l’absence de régimes efficaces de gestion de la pêche dans les pays pauvres, ces subventions peuvent contribuer à intensifier les activités de pêche et augmenter les prises au-delà des limites d’une exploitation durable et parfois au détriment des communautés locales de pêche artisanale des PMA. Couplée au faible degré d’application des réglementations nationales au sein des PMA, la surcapacité se traduit également par des taux significatifs de pêche illégale, non déclarée et non réglementée (INN) (voir encadré 1).

Garantir que la pêche puisse continuer de soutenir le développement durable constitue un objectif clé du Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations unies, qui consacre l’un de ses 17 objectifs de développement durable (ODD 14) à la protection et à l’exploitation durable des océans, des mers et des ressources marines. Avec la cible 14.6 de cet ODD, les États membres des Nations unies se sont engagés à interdire d’ici 2020 certaines formes de subventions à la pêche qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche et à supprimer celles qui favorisent la pêche INN, reconnaissant explicitement le rôle des négociations de l’OMC dans la réalisation de cet objectif. Au niveau de l’OMC, le mandat des membres pour ces négociations, formulé dans la Déclaration de Doha et réaffirmé par la déclaration ministérielle de Hong Kong, souligne l’importance du secteur dans les priorités de développement des pays en développement et des PMA. Comme tous les acteurs du système commercial international, les PMA ont indéniablement intérêt à parvenir à un accord constructif sur ce sujet, afin de montrer que le système commercial multilatéral constitue un forum utile en matière de coopération internationale et d’élaboration de règles communes, qu’il contribue au développement durable et à la réduction de la pauvreté, et qu’il est perçu comme tel.
 

Les propositions sur la table

Les propositions soumises dans le cadre des négociations de l’OMC concernent, entre autres, les subventions qui favorisent la pêche INN, les subventions qui encouragent la pêche concernant des stocks déjà surexploités et les subventions qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche. Il s’agit là de préoccupations que le groupe des PMA partage avec l’ensemble des membres de l’OMC, mais qui sont particulièrement importantes pour certains PMA.

Comme illustré dans l’encadré 1, les pertes résultant de la pêche illégale et non déclarée représentent un problème particulièrement grave pour les PMA. On estime, par exemple, que près de 37 pourcent de l’ensemble des prises dans l’Atlantique du Centre-Est (au large de la côte de l’Afrique de l’Ouest) sont illégales et non déclarées. À l’échelon mondial, on estime que les pertes atteignent 10 à 23 milliards US$, le problème étant particulièrement marqué dans certaines régions. Cette même étude indique également que les prises illégales et non déclarées tendent à être plus élevées dans les zones de mauvaise gouvernance. Ce constat laisse à penser que les PMA pour qui le secteur de la pêche est important et qui se heurtent à des difficultés de gouvernance ont tout à gagner d’un accord multilatéral réduisant les subvention versées aux navires et aux exploitants qui pratiquent la pêche illégale.

Les membres de l’OMC en général, et les PMA en particulier, pourraient également bénéficier d’un accord multilatéral qui résulterait en une réduction des subventions en faveur des flottes exploitant des stocks halieutiques déjà surexploités, qui ont des effets préjudiciables. Comme évoqué plus haut, le rapport de la FAO « Situation mondiale des pêches et de l’aquaculture 2016 » estime qu’en 2014, un peu plus de 31 pourcent des stocks mondiaux de poisson étaient surexploités, ce qui signifie qu’une augmentation de leur production n’est possible que si on les laisse d’abord retrouver un niveau viable. Dans la mesure où elles empêchent les stocks surexploités de retrouver des niveaux leur permettant de produire un rendement optimal viable, les subventions aux activités de pêche peuvent effectivement empêcher ces activités de contribuer autant qu’elles le pourraient à la production alimentaire. Cet aspect devrait inquiéter l’ensemble des membres de l’OMC, car il s’agit d’un problème général pour la pêche mondiale. La Banque mondiale estime qu’en laissant aux stocks halieutiques la possibilité de se reconstituer, il serait possible d’accroître de 13 pourcent les prises annuelles, ce qui améliorerait en retour les revenus et la sécurité alimentaires des communautés qui dépendent de la pêche, tant dans les pays développés que dans les pays en développement.

Enfin, d’autres propositions sur la table envisagent de limiter le subventionnement des coûts d’exploitation (souvent considéré comme une incitation à la surpêche) et du coût du capital (souvent considéré comme une incitation à la surcapacité des flottes de pêche). En particulier, les subventions au carburant peuvent soutenir la pêche dans des eaux éloignées, qui vise souvent des ressources halieutiques situées à proximité ou à l’intérieur des ZEE d’autres pays. Comme expliqué dans l’encadré 1, certaines estimations montrent qu’une grande partie des prises de navires étrangers dans certaines ZEE, comme par exemple celles des pays de la Communauté Économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), n’est pas déclarée, ce qui compromet les efforts nationaux et régionaux de gestion de la pêche. Par conséquent, les membres de l’OMC, et plus particulièrement les PMA qui n’ont pas les capacités nécessaires pour assurer une surveillance étroite de leur ZEE, ont tout à gagner de nouvelles disciplines limitant le subventionnement des coûts d’exploitation, comme par exemple les subventions au carburant, qui peuvent encourager les navires de pêche hauturière à pêcher sans autorisation dans leur ZEE.

Définir de nouvelles règles relatives aux subventions sur la base de leur impact environnemental constitue un nouveau rôle pour le système commercial en général, et l’OMC en particulier. Cette démarche bénéficie cependant d’un important soutien politique. Elle représente une opportunité cruciale pour l’OMC de démontrer l’utilité et la valeur d’une approche coopérative des politiques commerciales pour s’attaquer à un défi commun en matière de développement durable.

Auteur: Alice Tipping, Responsable de programme, environnement et ressources naturelles, ICTSD.


[1] FAO. La situation mondiale des pêches et de l’aquaculture 2016 : Contribuer à la sécurité alimentaire et à la nutrition de tous. Rome : FAO, 2016.

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