Taxes à l’exportation dans les négociations sur les APE : le prix à payer en vaut-il la peine?

9 Mai 2014

Une taxe à l’exportation est un droit appliqué sur des produits avant leur exportation. Les taxes à l’exportation sont utilisées pour des raisons diverses, notamment comme source de recettes gouvernementales, comme mécanisme de stabilisation des prix intérieurs, comme moyen d’assurer la sécurité alimentaire  et comme instrument de promotion du développement industriel.

Les effets d’une taxe à l’exportation dans une « petite » économie – c’est-à-dire dans un pays qui prend les prix mondiaux tels qu’ils sont donnés -  sont sans conteste négatifs. La taxe à l’exportation entraînerait la chute du prix intérieur du produit sur lequel elle est appliquée, accroissant ainsi le « surplus du consommateur ». Le gouvernement collecte des recettes à partir de la taxe, mais ceci réduit le « surplus du producteur ». L’effet net est une baisse du bien-être national. Cette « perte sèche » - deadweight loss - survient par ce qu’une taxe à l’exportation entraîne une affectation inefficiente des ressources : le prix après impôt plus bas pour les exportateurs entraîne une baisse de production d’un bien pour lequel le pays a un avantage comparatif. S’il s’agissait d’une plus grande économie, la taxe à l’exportation pourrait entraîner un gain net à travers l’amélioration des termes de l’échange du pays. Mais cette hypothèse est probablement inapplicable aux pays africains qui négocient actuellement un APE.

Cependant à un niveau empirique, on ne dispose pas de preuves sur les effets des taxes à l’exportation en termes de bien-être. Une étude récente notoire estimait la taxe à l’exportation moyenne sur le commerce mondial de marchandises en 2007 à 0,48 pourcent (Laborde et al., 2013). Les auteurs simulent les effets de la suppression de toutes les taxes à l’exportation sur le bien-être global. Ils constatent que le revenu mondial augmenterait alors de 0,23 pourcent. Si ce chiffre semble faible, considérez qu’il est beaucoup plus élevé que les gains potentiels à tirer d’un cycle de Doha achevé.

Les taxes à l’exportation ayant pour effet de réduire le bien-être, les subventions à la production pourraient être un instrument alternatif plus efficace pour promouvoir des activités à plus forte valeur ajoutée. Cependant, de telles subventions supposent que le gouvernement dépense des ressources et peuvent donc ne pas être réalisables pour les gouvernements d’Afrique subsaharienne à court d’argent. En outre, ces subventions sont généralement classées comme des mesures de la « catégorie ambre » et sont illicites eu égard à l’OMC. En revanche,  les taxes à l’exportation ne sont pas prohibées par l’OMC et permettent de générer des recettes. Il en résulte que si une subvention à la production est économiquement efficiente les taxes à l’exportation sont politiquement attrayantes.

Divergences dans les positions de négociation

L’UE est fortement opposée aux taxes à l’exportation. Ceci ressort clairement dans sa démarche visant la réduction ou l’élimination des taxes à l’exportation dans le Cycle de Doha. Son initiative sur les matières premières révèle une raison clé qui motive la position de l’UE : les taxes à l’exportation restreignent l’accès au marché de matières premières et des intrants d’une nécessité vitale  et rehaussent leurs prix. C’est en partie pour cette raison que l’UE insiste, dans les négociations sur les APE, sur une clause relative aux taxes à l’exportation qui interdit essentiellement l’imposition de nouvelles taxes à l’exportation, ou l’accroissement de leurs niveaux actuels, sauf dans des circonstances très spécifiques.

Ainsi, l’article 15  Cadre de l’APE,  UE-CAE stipule :

1. Les Parties n’institueront pas de nouveaux droits ou taxes qui excèdent ceux imposés sur des produits similaires destinés à la vente sur le marché intérieur, à l’occasion de l’exportation de marchandises à destination de l’autre Partie,

2. Nonobstant le paragraphe 1, la Partie CAE peut, avec l’autorisation du Conseil de l’APE, imposer un droit ou une taxe en relation avec l’exportation de marchandises, dans les circonstances suivantes :

(a) pour favoriser le développement de l’industrie intérieure ; ou

(b) pour maintenir la stabilité de la monnaie lorsque la hausse du prix mondial d’un produit d’exportation entraîne le risque d’une forte appréciation de la monnaie.

3. De telles taxes devraient être imposées sur un nombre restreint de produits pendant une période de temps limitée et être réexaminées par le Conseil des APE après 24 mois.

L’APE intérimaire UE-SADC contient une disposition similaire dans son article 24  – bien que les détails spécifiques varient. Dans les deux cas, le projet de texte d’APE stipule qu’aucune  nouvelle taxe à l’exportation ne peut être imposée. Cependant, deux exceptions sont admises dans le cas de la CAE – pour encourager le développement de l’industrie intérieure et pour maintenir la stabilité de la monnaie – et trois dans le cas de la SADC – pour percevoir des recettes, protéger les industries naissantes et protéger l’environnement. Même dans ce cas, de telles taxes ne peuvent être imposées qu’avec l’autorisation du Conseil des APE, sur un « nombre restreint de produits » et pour une « période de temps limitée ».

La position commune des deux blocs est que le libellé des taxes à l’exportation est parsemé de zones grises. Ils craignent en outre que la décision du Conseil des APE ne prenne un  certain temps et que le résultat ne soit peut-être pas en leur faveur. La CAE et la SADC considèrent toutes deux que la demande de l’UE est une restriction indue de leur recours  aux taxes à l’exportation comme instrument pour le développement industriel et l’enrichissement des matières premières  et qu’elle limite donc leur espace politique. Certaines parties prenantes affirment qu’il s’agit d’une question de droit souverain et vont jusqu’à soutenir que la question des taxes à l’exportation est non-négociable.

A leur crédit, les taxes à l’exportation ne sont pas incompatibles avec les règles de l’OMC  et il n’était donc pas nécessaire d’insister sur celles-ci pour que l’APE  soit en conformité avec  l’article XXIV du GATT. Néanmoins, les taxes à l’exportation ont des effets de restriction des échanges et relèvent d’une politique du « chacun pour soi » - beggar-thy-neighbour.  C’est peut-être pour cette raison qu’il est devenu à la mode d’inclure dans les accords de libre-échange modernes des dispositions sur les taxes à l’exportation. Le Protocole sur le commerce de la SADC comprend une clause similaire. L’article 5 du Protocole stipule : « Les Etats membres n’appliquent aucun droit à l’exportation sur les marchandises pour l’exportation à destination  d’autres Etats Membres. » Qui plus est, le Protocole n’admet aucune des circonstances exceptionnelles autorisées soit dans le projet de texte de négociation de la SADC soit dans celui de la CAE.

Les taxes à l’exportation, ça marche ?

Il semble que la position des négociateurs africains sur les taxes à l’exportation soit influencée davantage par les émotions que par l’économie.  Il y a généralement un manque de preuves de l’efficacité des taxes à l’exportation comme outil de développement industriel, Piermartini (2004) faisant exception de manière notoire. Même dans ce cas, les éléments de preuve sont essentiellement anecdotiques et se limitent à quelques secteurs et pays, dont aucun n‘est africain. Par ailleurs, certains soutiennent que les taxes à l’exportation stimulent des activités de transformation locale dans quelques pays africains tels que l’Ouganda où  un droit à l’exportation sur les peaux brutes  a entraîné le développement de tanneries locales et de produits en  cuir, et la Namibie où les taxes à l’exportation sur le bœuf ont encouragé l’émergence d’une industrie d’abattage et de transformation de la viande. S’il convient de vérifier de telles affirmations, des données récentes concernant la Tanzanie suggèrent qu’un prélèvement à l’exportation de 20 pourcent  sur la noix de cajou brute, rehaussé par la suite à 40 pourcent, puis à 90 pourcent, n’avait pas encouragé la transformation locale de la noix de cajou. Ceci était dû au fait qu’il y avait une marge bénéficiaire plus faible sur la noix de cajou  transformée que sur la noix brute, même après le paiement de la taxe à l’exportation ; en outre, comme le pays n’était pas en mesure de contrôler les  frontières, de grandes quantités de noix de cajou quittaient le territoire en contrebande et les autorités gouvernementales  n’empochaient que de faibles recettes, voire aucune. Pour des raisons similaires, une taxe à l’exportation de 90 pourcent sur les peaux et cuirs bruts n’a pas catalysé le développement d’activités de transformation du cuir.

Il reste que les taxes à l’exportation ne peuvent à elles seules stimuler l’activité industrielle. Celle-ci suppose l’existence de connaissances locales, de technologie et d’une capacité de transformation que la taxe à l’exportation incite les producteurs à réinvestir dans l’activité. Une taxe à l’exportation ne peut, à elle seule, mener au développement d’une capacité productive  - dans un délai raisonnable – là elle où n’existe pas. Par ailleurs, si les conditions préalables de l’activité industrielle existent, les taxes à l’exportation peuvent faire double emploi. On sait bien que le faible niveau d’industrialisation en Afrique résulte généralement d’un mauvais environnement des affaires, de coûts de production élevés et du faible niveau de développement des compétences (Page, 2012).   Il est difficile de soutenir que les taxes à l’exportation peuvent améliorer n’importe lequel de ces fondamentaux.

Il est donc grand temps que les négociateurs africains soient réalistes sur la question des taxes à l’exportation et qu’ils renoncent à leur attachement émotionnel à quelque chose qui ne semble guère avoir marché pour laisser la place à des opportunités de développement concrètes. Tous les accords commerciaux impliquent un degré de sacrifice national, auquel les pays consentent dans l’attente d’avantages plus larges dans l’avenir. L’abandon du recours aux taxes à l’exportation est un petit sacrifice qui recèle de grandes promesses.

La voie à suivre

Les taxes à l’exportation sont de loin la question la plus litigieuse dans les négociations sur les APE. Pour progresser sur cette question, l’UE doit faire, dans d’autres domaines, des propositions qui peuvent mener essentiellement aux mêmes objectifs que ceux énoncés pour les taxes à l’exportation. Par exemple, si l’objectif est réellement d’encourager la transformation locale de matières brutes, l’UE peut s’engager sur un chapitre de développement renforcé qui prévoit davantage d’aide pour le commerce et d’assistance technique  pour aider les pays de la CAE et de la SADC à renforcer leur  capacité productive.

Une autre option – plus technique – est d’apporter des clarifications sur le texte relatif aux taxes à l’exportation. Il faudrait, par exemple,  définir les termes « nombre limité de produits » et « période de temps limitée » et expliquer  le processus de prise de décision du Conseil des APE. Il est crucial d’assurer aux Etats membres des deux blocs que ce processus sera juste et inclusif. Il devrait donc être possible pour l’UE d’élargir les « circonstances exceptionnelles » admises pour y inclure la collecte de recettes et la protection de l’environnement comme raisons supplémentaires d’imposer des droits à l’exportation, comme dans le projet de texte d’APE de la SADC.

L’auteur : Vinaye Ancharaz – Economiste principal pour le développement à l’ICTSD.

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