Toujours le« même refrain » pour les règles d’origine de la ZLE Tripartite?

11 Décembre 2014

La SADC, le COMESA et la CAE comprennent 26 pays d’Afrique de l’Est et d’Afrique australe qui négocient actuellement une ZLE Tripartite générale avec de nouvelles règles d’origine préférentielles.

La Zone de libre-échange tripartite (ZLET) SADC-COMESA-CAE a été officiellement lancée lors d’un Sommet tenu en juin 2011 à Johannesburg, en Afrique du Sud. Ceci faisait suite à un Sommet Tripartite de 2008, en Ouganda, où les Chefs d’Etat et de Gouvernement des communautés économiques régionales (CER) respectives avaient convenu d’un « programme d’harmonisation des arrangements commerciaux entre les trois CER, la libre circulation des personnes, la mise en œuvre conjointe des programmes d’infrastructures interrégionaux ainsi que des arrangements institutionnels sur la base desquels les trois CER encourageraient la coopération».

La ZLE complète serait négociée par étape, l’accès au marché faisant partie la première phase de 3 ans. Ce délai fixé est à présent révolu, et des progrès significatifs ont été réalisés sur les offres d’accès au marché et dans d’autres domaines.

Les règles d’origine sont les réglementations qui spécifient le niveau de transformation locale des matières et des biens, lorsque ceux-ci contiennent un contenu importé, qui doit être entreprise pour avoir droit au statut d’origine locale,  et donc pouvoir prétendre à des préférences commerciales. En raison de tels enjeux – les règles d’origine figurent dans les lignes en petits caractères qui définissent la libéralisation des échanges au niveau pratique – cet aspect des négociations fait toujours face à de nombreux défis. Le problème principal étant que chacune des CER respectives applique son propre ensemble de règles d'origine, bien que l’on pense souvent, à tort, que deux des CER (COMESA et CAE qui ont un chevauchement des membres) emploient déjà les mêmes règles.

 

Vers une norme commune pour les règles d'origine de la ZLET  

Pour que l’idée d’une zone de libre-échange préférentielle se concrétise, les régions auront à adopter une norme commune pour les règles d'origine. A cet égard, l’histoire n’est pas particulièrement tendre, car il a fallu des décennies pour achever les négociations sur les règles d'origine de la ZLE de la SADC (il reste les exceptions), en optant pour une approche détaillée ligne par ligne dans le cadre du Protocole commercial modifié. La SADC a adopté des règles d'origine de « style européen », comme l’Afrique du Sud avait déjà fait dans son accord bilatéral avec l’UE ; les autres Etats partenaires les connaissent déjà en raison du Système de Préférences Généralisées (SPG) et des arrangements de Cotonou de l’Union Européenne. Ce ‘nouveau’ modèle a des incidences sur les négociations de la ZLET car il accroît de manière significative les points de divergence avec les règles du COMESA et de la CAE.

Les négociations sur la ZLET sont menées dans le cadre du Forum des négociations commerciales tripartite, les domaines techniques étant traités par les Groupes de travail techniques (GTT), par exemple, pour les Règles d’origine (le GTT Règles d’origine s’est réuni sept fois la dernière rencontre date d’août 2014), le GTT sur les mesures commerciales correctrices, le GTT sur la coopération douanière, etc. Au vu des différences importantes entre les règles d'origine des CER respectives et des sensibilités sur ce sujet, le GTT a adopté une approche assez pratique, comprenant un audit des instruments respectifs ayant trait aux règles d'origine et  l’élaboration de trois matrices pour identifier les cas où les règles par produit (également appelées ‘règles de la liste’) sont essentiellement les mêmes dans les CER, les cas où elles sont similaires et ceux où elles sont différentes. Au vu des complexités à surmonter pour arriver à un résultat commun et du rythme des négociations, il a été convenu au sein du Forum des négociations commerciales tripartites de ne pas ré-ouvrir les négociations dans les catégories où il existe des règles ‘communes ou identiques.’ Ces points communs représenteraient donc « les fruits à portée de main », pour ainsi dire, pour cibler au moins certaines catégories de produits au moment du lancement de l’accord commercial.

Ce processus a abouti à l’identification de 15 pourcent des positions tarifaires ayant des règles communes – pas nécessairement verbatim, mais ayant un effet égal. Il s’est avéré que 29 pourcent de plus ont été identifiés comme ayant des règles ‘similaires’ et que plus de 50 pourcent des règles étaient différentes (en d’autres termes, ni communes, ni similaires) dans l’ensemble des CER, ce qui implique qu’il conviendrait de négocier des règles communes ligne par ligne dans de tels cas. Ceci n’a pas encore eu lieu, mais tout porte à croire que ce processus pourrait démarrer fin 2014, lors des prochaines réunions du GTT.  

Il ne fait aucun doute qu’il s’agit d’un processus audacieux, non seulement en raison des intérêts économiques offensifs et défensifs divergents au sein du groupe des 26 membres de la ZLET et des niveaux de développement différents, mais aussi, d’une perspective totalement différente. Ceci implique des négociations :

(a)  souvent très techniques et donc très ardues pour les responsables en charge des négociations (de plus, il y a souvent des changements de membres du personnel, ce qui risque de nuire à la continuité) ;

(b)  qui, par nature nécessitent des consultations nationales larges et la planification de scénarios pour en tirer des positions éclairées ;

(c)  dont les résultats et les implications sont souvent difficiles à mesurer et à prévoir ; et

(d)  susceptibles d’entraver la marge d’action présente et future, ce qui entraîne souvent des réserves ou un excès de prudence de la part des intervenants dans le processus de négociation.

 

Quels progrès réalisés à ce jour ?

Essentiellement, l’accent a été mis, à ce jour, à la fois sur l’audit des règles d’origine  (les ‘matrices’), l’accord plus large sur le traitement des règles communes et le Protocole sur les règles d’origine. Ce texte – le principal Protocole sur les règles d‘origine – comprend les clauses générales des règles d’origine qui représentent le cadre global et qui traitent de principes importants tels que le cumul, la certification, les principes et les définitions de ce qui constitue ce qui est « entièrement produit », la transformation simple (ou insuffisante), les aspects sur les pêcheries (définitions des navires, critères de propriété et d’immatriculation), l’accord sur le type d’autorités compétentes chargées d’administrer la certification de l’origine, etc.

Les résultats rapides notables (attendus) comprennent des dispositions pour le plein cumul entre Etats membres de la ZLET, ce qui permet une mise en conformité conjointe avec les prescriptions en matière de règles d’origine respectives entre Etats membres ; c’est un aspect qui réduit le fardeau individuel de la mise en conformité et qui est un élément commun des accords commerciaux préférentiels.

Si ces évolutions représentent des progrès en vue de la mise en place d’une ZLET susceptible de libéraliser les échanges entre Etats membres et donc constituent un pas important vers une ZLE continentale, elles pourraient initialement apporter des avantages pratiques relativement faibles aux commerçants et à d’autres parties prenantes de la région. Et ceci malgré la feuille de route récemment convenue, qui propose l’adhésion à une ZLE au moins partielle et un accord sur les processus de ratification restants lors du Troisième Sommet Tripartite vers la fin de cette année (avec le lancement formel de la ZLET début 2015).

Le nœud du problème pour les commerçants est toutefois de savoir dans quelle mesure les offres de libéralisation tarifaire ont été convenues et conclues, ce qui est considéré comme ‘sensible’ et est donc exclu de la libéralisation et quelle sera la forme des règles d’origine. Ce processus, qui concerne plus de la moitié des règles d'origine applicables, sera sans nul doute une tâche difficile et probablement, de longue durée.

Ainsi, en termes de conception des règles d'origine, comment les pays vont-ils concilier les besoins locaux de développement et les incitations possibles en vue de la production locale d’une part, et les intérêts concurrents des pays voisins, d’autre part ? Quelle forme prendra la règle d’origine sur les textiles alors que les pays – comme cela a été historiquement le cas – cherchent à protéger le coton en amont (et dans une moindre mesure, la fabrication de tissu) en entravant, en fait, un résultat qui permettrait aux producteurs d’exploiter les chaînes de valeur mondiales pour s’approvisionner en tissus et en fils compétitifs afin de garantir la fabrication locale de vêtements ? Comment, les intérêts des producteurs de graines de café et de feuilles de tabac pèseront-ils face aux besoins de flexibilité des activités de valorisation en aval ? 

Comment concilier les tendances potentiellement protectionnistes des Etats membres plus industrialisés (ayant davantage d’intérêts directs par rapport aux industries établies) avec celles des pays qui tireraient profit d’une plus grande flexibilité ? De telles interrogations soulèvent la question primordiale du développement dans la ZLET et du rôle que les règles d'origine peuvent ou devraient jouer. Il y a peu de raisons de penser que des règles d'origine très restrictives induisent le développement, en particulier dans un environnement de réduction des obstacles tarifaires (en un sens, le contrepoids des règles restrictives), ce qui soulève la question de savoir dans quelle mesure les règles d’origine devraient même être considérées comme un outil ’approprié’ pour ‘le développement’ et dans quelle mesure elles devraient en assumer la responsabilité.

A cet égard, comment définir le ‘développement’ dans le contexte des règles d’origine ? Un ensemble de critères en matière de règles d'origine, conçu pour susciter des activités économiques locales avec l’espoir qu’un secteur en aval « captif » se serve, par la suite, de ces approvisionnements pour une valorisation plus poussée, est-ce un résultat réaliste qui mène au développement ? Ces produits (finaux) seront-ils toujours compétitifs au niveau international dans le marché d’exportation respectif ? Ou ne peut-on accepter comme réaliste que le développement soit plus susceptible de découler de règles « favorables au développement » où l’incitation est fournie par la flexibilité de l’approvisionnement (car ceci est attrayant pour les producteurs de biens intermédiaires ou finaux), étant donné que, dans tous les cas, les producteurs sont (toujours) plus susceptibles de choisir des approvisionnements locaux de préférence aux importations, s’ils sont compétitifs, indépendamment des règles d'origine ? Il est crucial de ne pas sous-estimer le lien entre les restrictions qui protègent les fournisseurs en amont ou qui imposent des prescriptions trop lourdes en matière de transformation locale, et le but ultime de permettre aux biens finaux d’être encore compétitifs dans le marché d’exportation.

Il ne fait aucun doute que, souvent, des règles qui atténuent simplement (ou évitent) le risque de détournement des flux commerciaux et de transbordement ne produiront pas d’avantages significatifs au titre d’un cadre commercial préférentiel. Les données régionales concernant la ZLET font ressortir des niveaux relativement faibles de commerce intra-régional.

S’il est souhaitable de parvenir à un bon équilibre général entre ces approches quelque peu opposées des règles d'origine, ceci restera probablement une tâche difficile dans le contexte plus large de la ZLET. Au vu des complexités des négociations sur les règles d'origine et considérant que ceci doit être fait pour une liste aussi étendue de produits actuellement soumis à des règles différentes dans les CER respectives, il serait peut-être intéressant de moins se concentrer sur des négociations détaillées ligne par ligne avec toutes leurs complexités, mais de veiller plutôt, en premier lieu, à convenir de mécanismes qui réduiront le caractère restrictif effectif et le fardeau de la mise en conformité du résultat des règles d'origine. Cela signifie, plus spécifiquement, une forte concentration sur le cumul large et total entre Etats membres, mais également la mise en place de mécanismes de coopération administrative entre tous les services douaniers et les organes frontaliers pour garantir la fluidité du passage des biens commercialisés au niveau régional et assurer une coopération efficace en matière d’application des lois.

Au niveau pratique, ceci pourrait comprendre un certain nombre d’éléments, dont :

  • un instrument autonome commun sur la coopération administrative pour toutes les questions de règles d'origine, signé par toutes les parties (au lieu d’arrangements bilatéraux), afin de garantir l’application harmonieuse et le respect du principe du cumul.
  • des programmes généraux et constants de formation et de renforcement de capacités pour les ‘opérateurs’ des règles d'origine’ (tant au sein des services douaniers que dans le secteur privé) et un accent mis en priorité sur la facilitation des échanges.
  • une facilité telle que la certification des renseignements contraignants en matière d’origine, actuellement disponible pour les importations dans l’Union européenne ; elle pourrait garantir aux opérateurs davantage de certitude à long terme grâce à une décision anticipée ayant force exécutoire sur l’origine de leurs biens, pouvant être  utilisée dans l’ensemble de la région de la ZLET et qui sera respectée à toutes les frontières.
  • un « service d’assistance » sur les règles d'origine, pour aider particulièrement les opérateurs régionaux et les services de douane sur les questions techniques ayant trait à l’interprétation des règles (ou à la résolution de différends relatifs aux règles d'origine) pourrait jouer un rôle important pour faciliter et développer le commerce régional au titre des préférences ZLET. L’incohérence de l’application des règles et de l’arbitrage à travers la région de la ZLET  est un problème qui affecte les opérateurs ; et les expose à des coûts importants mais évitables et est une source d’incertitude.

 

Conclusion

Il convient de rappeler que ce sont essentiellement les individus et les entreprises, et non les Etats, qui commercent entre eux et qui sont les bénéficiaires ultimes des règles d’origine. Ce sont eux qui supportent le fardeau, ou profitent des avantages pratiques, des préférences commerciales régionales et des critères des règles d'origine qui y sont associés. On sait certes que des consultations limitées entre les parties prenantes du secteur privé et les négociateurs des gouvernements ont effectivement eu lieu, mais l’impression qui prévaut est que cela n’est pas nécessairement le cas dans l’ensemble de la région de la ZLET, et des positions sont souvent développées en essayant d’anticiper sur ce qui pourrait être un résultat désirable (et désiré). Le processus de la ZLET offre l’opportunité d’un résultat en matière de règles d'origine qui traite de certains des défis et des anciennes pratiques parfois très restrictives. Réfléchir ici et là en dehors des sentiers battus peut en partie être le catalyseur qui sera nécessaire durant la prochaine phase des négociations.

 

 

L’auteur : Eckart Naumann est un économiste consultant et Associé du TRALAC (Trade Law Centre).

 

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