Traitement spécial et différencié : une nouvelle approche est nécessaire

15 Novembre 2017

Les dispositions de traitement spécial et différencié font partie intégrante des règles commerciales multilatérales, mais elles n’ont pas permis aux membres les plus pauvres de l’OMC de rattraper les pays plus développés et de s’intégrer pleinement au système commercial international. Une nouvelle approche pourrait-elle aider les pays en développement, et notamment les PMA, à mieux tirer parti du commerce international ?


Le traitement spécial et différencié (TSD) fait depuis toujours partie de l’OMC et de son prédécesseur, le GATT. Il a pour but d’aider les pays en développement à s’intégrer pleinement au système commercial multilatéral en leur accordant des avantages, des préférences tarifaires et des dérogations pour encourager leur développement et leur permettre de souscrire à des règles et des obligations adaptées. Ces dispositions restent aujourd’hui des instruments importants du système commercial multilatéral. Toutefois, le moment semble venu de les adapter aux nouvelles réalités du commerce mondial et de la politique internationale.

Les droits de douane des pays développés ont considérablement baissé au cours des trente dernières années, ce qui a entraîné une érosion des préférences accordées aux pays en développement et aux pays les moins avancés (PMA). Par conséquent, les PMA ont, ou auront dans très peu de temps, les mêmes conditions d’accès aux marchés que leurs principaux concurrents plus développés et plus efficaces sur leurs produits d’exportation clés. En parallèle, l’objectif d’accorder aux pays en développement, et notamment aux pays en développement à plus faible revenu,[1] la marge de manœuvre nécessaire à leur développement et au renforcement de leur tissu économique est toujours d’actualité. Les droits de douane protectionnistes ne constituent par pour autant le meilleur moyen de réaliser cet objectif. Il est aujourd’hui nécessaire de repenser complètement la manière de parvenir à cet objectif. Cela passe par une approche plus proactive du processus de négociation pour les pays en développement à plus faible revenu, en premier lieu les PMA, dans le but de participer activement à la définition de règles propices au développement, plutôt que de demander des dérogations à des règles inappropriées.
 

S’adapter à un environnement commercial en pleine mutation

Les changements intervenus dans la composition et la destination des flux commerciaux ont transformé le contexte des négociations. Les pays émergents ont remplacé, ou sont en voie de remplacer, les destinations traditionnelles d’exportation des pays en développement à plus faible revenu dans le monde développé. La multiplication des accords de libre-échange (ALE), des accords d’intégration régionale, des méga-accords et des accords plurilatéraux a également eu pour résultat une isolation accrue des PMA et des pays en développement à plus faible revenu, ainsi qu’une érosion de leurs préférences. En parallèle, les attitudes politiques à l’égard de la mondialisation ont changé. L’OMC est ainsi en train de lentement perdre sa place privilégiée sur la scène du commerce mondial. Il est donc dans l’intérêt des petits pays en développement et des PMA d’aider l’OMC à retrouver son rôle central, car elle reste le seul forum leur permettant de défendre leurs intérêts efficacement.

Le développement constitue, tout au moins en théorie, la pierre angulaire des négociations du Programme de Doha pour le développement (PDD). Dans le même temps, le concept de TSD a été réévalué dans les pays en développement comme dans les pays développés, mais pas de la même manière. Les pays en développement ont commencé à s’interroger sur la valeur économique du TSD traditionnel, estimant qu’avec l’évolution de l’économie mondiale, ses avantages s’érodaient de plus en plus. La réflexion des pays développés a évolué dans l’autre sens. Au cours des plus de dix ans de négociation du PDD, il y a eu un changement manifeste d’attitude des pays développés à l’égard du TSD. Si tous les membres de l’OMC reconnaissent les besoins particuliers des PMA en termes de TSD (bien que leur volonté de faire des concessions significatives sur le plan économique soit moins manifeste), ils ne sont pas prêts à accorder ce même traitement aux pays émergents, qui sont devenus de grandes puissances commerciales sur les dix dernières années. Il n’existe pas de catégorie au sein de l’OMC permettant de faire la distinction entre économies émergentes et pays en développement à revenu plus faible, et la création d’une nouvelle sous-catégorie semble hors d’atteinte. Il existe, par conséquent, un blocage fondamental dans les négociations du PDD sur la question du TSD. Un nouveau mode de pensée est donc nécessaire pour sortir de l’impasse.
 

Dispositions traditionnelles de TSD

Il est indéniable que l’intérêt économique des dispositions traditionnelles de TSD s’est érodé avec l’évolution du système commercial mondial et du fonctionnement du commerce international (de plus en plus tourné vers le commerce de composants dans le cadre de chaînes de valeur mondiales et régionales). Les objectifs du TSD restent toutefois essentiels et doivent être protégés. Mais la manière de réaliser ces objectifs doit être réexaminée.

Accès préférentiel aux marchés

L’accès préférentiel aux marchés accordé aux pays en développement pour les aider à s’intégrer à l’économie mondiale reste un aspect essentiel du système commercial mondial. Cependant, l’intérêt économique de ces préférences ne justifie plus nécessairement les efforts requis pour se plier aux exigences à respecter pour en bénéficier, en matière par exemple de règles d’origine. D’autres sujets (comme le soutien interne octroyé par les pays développés et émergents, les normes ou les droits antidumping ou compensateurs) sont devenus plus importants pour les PMA que la protection conférée par les droits de douane en tant que tels.

Un accès aux marchés en franchise de droits et sans contingent (FDSC) a déjà été accordé par une majorité d’économies développées, ainsi que par certains grands pays en développement,[2] sur un grand nombre de produits en provenance des PMA. Toutefois, les produits exclus comprennent souvent certains produits agricoles, les textiles ou les chaussures, qui sont des secteurs dans lesquels les PMA sont compétitifs. Par exemple, les États-Unis n’offrent pas la couverture exigée de 97 pourcent d’accès FDSC, et surtout, ils ne couvrent pas certains produits d’exportation importants pour les PMA (textiles et habillement). En raison de la forte concentration des exportations des PMA sur un petit nombre de produits, une couverture FDSC de 97 pourcent peut s’avérer sans intérêt si les produits d’exportation les plus importants ne sont pas inclus, ce qui semble être le cas dans la situation actuelle. De plus, les droits de douane ne constituent plus un obstacle majeur à l’accès aux marchés. Les obstacles non tarifaires (ONT) sont bien plus importants aujourd’hui et il n’existe en pratique aucun engagement de TSD sur ces obstacles-là. En particulier, malgré les décisions d’effort maximal de l’OMC sur les règles d’origine préférentielles en faveur des PMA, les règles d’origine continuent d’entraver les exportations des pays en développement et des PMA et diminuent fortement l’utilité des régimes existants de préférence.

À l’heure actuelle, la demande croissante de produits de consommation, de produits agricoles et d’intrants industriels (et donc les marchés futurs) provient essentiellement des pays émergents. Le commerce Sud-Sud offre un potentiel inexploité pour les exportations des pays en développement plus pauvres, avec des opportunités de croissance beaucoup plus importantes. Il est donc nécessaire de repenser en profondeur l’accès préférentiel aux marchés pour les pays en développement, que ce soit en termes de contenu, ou de pays bénéficiaires ou accordant des préférences, afin que cet outil fondamental pour le développement retrouve toute sa pertinence.

Dérogations aux engagements de réduction des droits de douanes

Les pays en développement, et notamment les PMA, sont souvent exemptés des engagements de réduction des droits de douane, ou sont autorisés à planifier des réductions plus limitées. Le concept qui sous-tend cette approche est le développement par la substitution des importations et l’idée que les industries naissantes ont besoin de temps pour démarrer leur production, se développer et devenir compétitives au niveau international. Si l’objectif reste valable, les instruments utilisés pour le réaliser ne semblent plus être efficaces ou adaptés.

Le fonctionnement des marchés internationaux a évolué vers l’intégration, au sein de chaînes de valeur complexes, de différents composants provenant de différentes parties du monde où ils sont produits au meilleur prix de revient. Le fait d’avoir des droits de douane plus élevés que ceux de pays concurrents ou des réglementions protectionnistes rend l’intégration aux chaînes de valeur plus difficile pour les producteurs locaux, en particulier dans les segments supérieurs de ces chaînes de valeur. Une preuve de l’intérêt limité de la protection du marché intérieur par les droits de douane pour les pays en développement réside dans le fait la quasi-totalité d’entre eux, et notamment les PMA, ont des droits appliqués plus faibles que ceux qu’ils auraient le droit d’appliquer dans le cadre de leurs engagements à l’OMC (droits consolidés). Il existe de nombreux autres moyens plus efficaces de réaliser les objectifs de maintien d’un développement rural de type familial et de création d’une base industrielle.

Dérogations aux règles internationales

Il a longtemps été largement reconnu que certaines règles du commerce international étaient trop contraignantes pour les pays en développement (les PMA en particulier) et/ou qu’elles n’étaient pas adaptées à leurs besoins de développement. S’il est vrai que les économies développées ont bénéficié de longues périodes stables de protection de leurs économies, demander les mêmes droits et flexibilités n’est plus la solution dans l’environnement mondialisé d’aujourd’hui. Pour exploiter les opportunités offertes par l’économie mondiale en vue de faire un « bond en avant » (leapfrogging) en matière de développement, il est nécessaire d’utiliser de nouveaux instruments et de nouvelles politiques, consistant par exemple à accepter les bonnes pratiques et normes internationales, à s’engager sur la voie du commerce électronique et à se spécialiser pour l’exportation de services et de produits de niche qui aideront les pays en développement à s’intégrer aux chaînes de valeur mondiales et régionales. Dans ce contexte, le TSD doit être repensé de façon à répondre aux défis d’aujourd’hui. Pour les pays en développement et les PMA, cela passe par une adhésion complète aux règles et normes internationales qui soutiennent leur développement, mais avec des périodes de transition et le soutien des économies plus développées.
 

Vers une nouvelle approche

Les pays en développement, et notamment les PMA, ont besoin d’espace politique pour faciliter leur développement. Cela ne signifie pas pour autant des dérogations à des règles inadaptées, mais plutôt des règles qui encouragent le développement. Le refus de souscrire à des engagements exclut de facto les PMA du processus de définition des règles qui régiront le commerce de demain. Cela signifie que les pays en développement, et en particulier les PMA, ont essentiellement besoin de trois choses : (1) des règles internationales propices au développement, (2) du temps pour s’adapter aux nouvelles règles et (3) une aide à la mise en place des instruments qui leur permettront de mettre en œuvre ces règles.

Les pays en développement à plus faible revenu, et notamment les PMA, ont tout intérêt à participer à l’élaboration des règles relatives aux services et au commerce électronique et ne devraient pas accepter que ces règles soient définies sans eux dans des cadres plurilatéraux. Si les cadres plurilatéraux, tels que l’Accord sur le commerce des services (TiSA), ne peuvent être évités, les pays plus pauvres devraient faire tout ce qui est en leur pouvoir pour s’assurer qu’ils soient conclu au sein de l’OMC et non en dehors de celle-ci, en définissant les principes de développement minimaux à respecter et en acceptant de les intégrer au cadre général de l’OMC (par le biais de la procédure de l’Annexe 4) s’ils respectent cet ensemble clairement défini de principes de développement.

À l’approche de la Onzième conférence ministérielle de l’OMC (CM11) à Buenos Aires, les pays en développement à plus faible revenu pourraient envisager l’approche suivante.

Premièrement, leur objectif prioritaire devrait être la défense d’un système commercial multilatéral inclusif, qui est aujourd’hui menacé par certaines grandes puissances commerciales. Perpétuellement continuer à formuler les mêmes demandes qui n’ont pas abouti jusqu’à présent mène à la confrontation, et non au consensus. Une CM11 qui justifie les critiques des opposants du système commercial multilatéral et leur permet d’affirmer que l’OMC n’est pas un forum de négociation efficace doit être évitée à tout prix. Le monde a changé, le processus de négociation est devenu plus complexe, et l’OMC n’est plus que l’un des nombreux forums permettant de défendre et de promouvoir des intérêts commerciaux. Les pays en développement ont changé eux-aussi, et certains d’entre eux sont devenus des acteurs de premier plan de l’économie mondiale, générant de nouvelles opportunités et de nouvelles menaces pour le développement des pays plus pauvres. Les PMA eux-mêmes se sont diversifiés sur le plan économique et sont davantage intégrés à l’économie mondiale. Le développement en dehors du système mondial n’est plus une option : tous les pays sont intégrés, d’une manière ou d’une autre, à des chaînes de valeur, les PMA principalement en fournissant des matières premières, c’est-à-dire à la base de ces chaînes de valeur. Leur objectif consiste, et doit consister, à remonter la chaîne de valeur pour s’approprier une part plus importante de la valeur ajoutée.

Deuxièmement, ce nouvel environnement exige de nouvelles politiques et de nouvelles approches. Cela signifie que les PMA, et par la même occasion, leurs partenaires, devraient envisager de redéfinir leurs stratégies de négociation et d’ajuster en conséquence leurs positions au sein de l’OMC et d’autres instances régionales et multilatérales en matière de TSD. Sachant que les négociations sur le TSD ne semblent pas aboutir à un résultat satisfaisant pour les pays en développement et les PMA, un examen de conscience et une réévaluation des positions semblent s’imposer. Les Objectifs de développement durable ne se réaliseront pas en attendant que le TSD porte ses fruits. Aussi justifiée qu’elle soit, la simple réaffirmation de positions qui n’ont pas produit de résultats ne mènera nulle part.

Troisièmement, pour sauver le système, tous les membres, et en particulier ceux qui dépendent le plus du système commercial multilatéral, à savoir les pays en développement à faible revenu, doivent adopter une approche proactive axée sur le consensus à Buenos Aires.

Quatrièmement, pour jouer un rôle actif dans les négociations, les pays en développement à plus faible revenu doivent accepter de souscrire à des engagements proportionnels à leurs capacités et à leur niveau de développement. L’approche dite d’un « cycle gratuit » les marginalise dans les négociations et n’est pas forcément la meilleure option pour leur développement.

Cinquièmement, les pays en développement à plus faible revenu doivent défendre avec vigueur les objectifs de développement du PDD et le principe selon lequel leurs besoins et limitations spécifiques doivent être pris en compte : (1) la réaffirmation et le renforcement des engagements pris à Hong Kong, Bali et Nairobi reste une priorité, et (2) la réaffirmation des objectifs de développement du cycle est essentielle.

Sixièmement, ils pourraient proposer des règles favorables au développement, comprenant des dispositions de TSD qui leur permettent d’adopter de bonnes pratiques, plutôt que de demander à être exemptés de règles qui ignorent leurs besoins de développement.

Septièmement, au lieu de refuser de discuter de nouveaux sujets, ils pourraient mettre en avant la manière dont ces sujets devraient, de leur point de vue, être discutés, et les mesures qui devraient être prises pour garantir qu’ils ne se substituent pas aux négociations sur les aspects non résolus du PDD. En effet, les intérêts des pays en développement à plus faible revenu dans les domaines traditionnels du PDD ne doivent pas être négligés.

Enfin, les pays en développement à plus faible revenu pourraient envisager d’accepter des approches plurilatérales de négociation à titre de solution de second choix, ne serait-ce que parce qu’ils ne peuvent pas les bloquer, tout en mettant l’accent sur la manière de les aborder pour garantir que les objectifs de développement ne soient pas oubliés et qu’elles ne conduisent pas à une révision des objectifs du PDD.

Il n’est pas sûr qu’une telle approche puisse réellement contribuer à sauver la CM11 et conduire à redynamiser les négociations. Mais il est certain que la répétition d’anciennes positions ne produira pas de résultat. Sauf à tenter une nouvelle approche, nous ne saurons jamais si elle a une chance. Il n’y a rien à perdre, sachant que l’alternative saperait encore plus le système commercial multilatéral et remettrait en cause son rôle en tant qu’organe central pour la définition des règles qui régissent les relations commerciales internationales.
 

Auteur : Nicolas Imboden, Directeur exécutif, IDEAS Centre


[1] Le terme « pays en développement à plus faible revenu » désigne les pays relevant de deux catégories de niveau de revenu de la Banque mondiale, à savoir les « économie à faible revenu » et les « pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure » (cf. http://bit.ly/2otKj52). Les pays en développement à faible revenu comprennent donc les PMA, mais pas uniquement.

[2] Australie, Canada, Chili, Chine, UE, Union économique eurasienne, Islande, Inde, Japon, Corée, Nouvelle-Zélande, Norvège, Suisse, Turquie, Taïwan, Tadjikistan, Thaïlande et États-Unis

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