Un accord de dernière minute émerge d'une conférence de Durban prolongée

12 Décembre 2011

Alors qu'au petit matin de dimanche les négociateurs de la CP 17 se trouvaient encore tout proche de l'échec, ils sont finalement parvenus à trouver une base commune pour la définition d'un accord. Cette décision place le monde sur le chemin de la négociation d'un accord légal sur le climat, qui inclurait tous les émetteurs majeurs - dont les Etats-Unis, l'Inde et la Chine - et qui entrerait en vigueur dès 2015.

La «plateforme d'action améliorée de Durban » s'est accordée sur un second engagement dans le cadre du protocole de Kyoto, et a également fourni un plan pour faire avancer la mise en œuvre de l'accord de Cancun, sur le financement, avec le fonds global pour le climat, la technologie, les mesures de réponses ainsi que sur la réduction des émissions par le biais de la lutte contre la déforestation. Cet accord n'a en revanche pas comblé les attentes concernant la question de l'agriculture, qui n'a pas été incluse dans une action de long terme, ainsi que sur les questions de taxation ou de la limitation des émissions dues au transport maritime et aérien.

L'accord réaffirme en premier lieu l'objectif de limiter le réchauffement climatique à un maximum de 2 degrés Celsius. Celui-ci, qui affirme clairement ses préoccupations concernant l'insuffisance des engagements actuels à atteindre cet objectif, définit également une feuille de route qui aidera à faire progresser les ambitions sur la question.

Pratiquement tous les délégués ont concédé dans leurs déclarations, que cette nouvelle plateforme n'était pas parfaite. Le langage ferme et clair que de nombreux acteurs avaient cherché à adopter a finalement été tempéré, de nombreux points de frictions ayant été réglés de manière vague.

« Aucun d'entre nous n'apprécie l'intégralité de l'accord », a déclaré le délégué américain Todd Stern. « Croyez-moi, les Etats-Unis sont loin d'être particulièrement excités par certaines parties de l'accord ».

Mais le ministre sud-africain et président de la CP Maite Nkoana-Mashabane a rappelé aux acteurs que si la perfection doit être l'objectif, elle n'est en aucun cas un pré-requis.

« Je pense que nous sommes tous conscients que [les textes] ne sont pas parfaits », a-t-il dit. « Mais nous ne devrions pas laisser la perfection devenir l'ennemi du bien et du possible ».

Arrivé à Durban deux semaines auparavant, l'UE avait poussé pour l'adoption d'un traité légalement contraignant dès 2015, qui rassemblerait tous les émetteurs principaux de carbone. Pour atteindre ce but, le bloc des 27 pays membres s'était même engagé sur la signature d'une seconde période d'engagement dans le cadre du protocole de Kyoto.

Pour finir, le secrétaire d'état britannique à l'énergie et au changement climatique, Chris Huhne, a salué cet accord, qui, selon lui, représente un « pas en avant significatif », qui envoie un message fort aux entreprises et aux investisseurs sur la nécessité d'avancer vers une économie faible en carbone.

Le secrétaire général de l'ONU, Ban Ki-Moon, l'a également accueilli avec enthousiasme, déclarant que l'accord, atteint par les 194 parties de la convention des Nations Unies sur les changements climatiques, représentait une véritable avancée.

« La décision de mettre en place un protocole ou un instrument légal, applicable pour toutes les parties dans le cadre de la CCNUCC, est essentielle pour stimuler une action encore plus forte et pour élever les niveau d'ambition et de mobilisation des ressources qui permettront de répondre aux challenges posés par le changement climatique », a déclaré Ban Ki-Moon.

Il a également souligné l'importance pour l'accord d'établir une seconde période d'engagement dans le cadre du protocole de Kyoto, déclarant que ce dernier « renforcera la confiance dans le marché du carbone et offrira des encouragements additionnels à de nouveaux investissements dans la technologie et l'infrastructure nécessaires pour combattre le changement climatique ».

Qu'en est-il du protocole de Kyoto ?

Il est évident que le futur du protocole de Kyoto, signé en 1997, était la problématique centrale en jeu durant les pourparlers de Durban. La première période d'engagement du protocole a commencé en 2008 et est censée se terminer l'année prochaine. Alors que 2012 approche à grands pas, les pays en développement ont poussé toutes les parties à s'accorder sur une deuxième période d'engagement, afin de s'assurer que les pays développés continueraient à être liés à leurs engagements.

Alors que le Canada, le Japon et la Russie avaient clairement annoncé la couleur avant la conférence, déclarant qu'ils ne s'engageraient pas dans une deuxième période, et que les Etats-Unis n'avaient pas ratifié l'accord initial, c'est à l'UE qu'est revenue la tâche de faire avancer le protocole. La problématique de Kyoto s'est avérée pour finir être l'outil de marchandage qui a lancé un nouveau chemin vers le futur.

Connie Hedegaard, la commissaire européen à l'action pour le climat, a déclaré qu'elle était prête à offrir au pays en développement ce qu'ils recherchaient seulement s‘ils acceptaient d'être «liés légalement » à un nouvel accord dès 2020.

« Nous avons besoin de clarté... Nous avons besoin d'engagement », a-t-elle déclaré lors des dernières heures de la réunion de Durban. « L'UE a fait preuve de patience durant de longues années. Nous serions presque d'accord d'être les seuls engagés sur une deuxième période d'engagement. Nous ne demandons pas la lune en réclamant que tous les pays soient soumis à un engagement contraignant après la fin de la deuxième période ».

Des résistances se sont fait ressentir jusqu'à la toute fin ; le négociateur indien Jayanthi Natarajan a notamment fait une déclaration pleine d'émotion, appelant à ne pas avoir à « balayer les droits de 1.2 milliard de personnes et de nombreuses autres personnes dans le monde développés », par le biais d'un accord qui pourrait limiter leur capacité à faire croître leur économie.

Pour finir, à la suite d'un « regroupement » réclamé par le président de la CP, l'UE et l'Inde sont parvenues à un accord sur la question en remplaçant le terme « résultat légal » présent dans une version précédente de la plateforme de Durban par « un résultat concerté avec une force légale applicable par toutes les parties dans le cadre de la convention ». Ce terme plus faible suffisait à satisfaire l'Inde, qui était hésitant à signer un accord qui pourrait ralentir son développement.

Si l'accord s'avère être une véritable percée, quelques groupes environnementaux remettent toutefois en question la valeur d'un second accord de Kyoto (ou KP2 pour certains), qui n'inclus ni les Etats-Unis, ni le Canada, ni le Japon et ni la Russie. Le texte est également ambigu sur l'extension du protocole jusqu'à 2017 ou 2020, laissant le dernier mot sur cette question à la CP 18, qui se déroulera l'année prochaine à Doha, au Qatar.

Le fonds vert pour le climat

Durban a aussi vu se produire des avancées sur une des questions les plus attendues du rassemblement, puisque du progrès a été fait sur la question du fonds vert pour le climat. Comme prévu, le texte valide l'établissement d'un comité de 24 membres comme instrument de gouvernance du fonds, composé d'un nombre égal de membres provenant de pays en développement et de membres provenant de pays développés.

Les membres du comité, et leurs remplaçants, seront sélectionnés selon leur propre circonscription ou selon leur groupe régional au sein de leur circonscription. Le texte exige également que les membres aient les compétences nécessaires en lien avec la finance et le changement climatique, mais également que la balance des genres soit aussi prise en compte.

Il a également été défini que la Banque mondiale serait en charge par intérim du fonds durant les trois premières années de son opérationnalisation. Washington avait insisté sur la nécessité de désigner la Banque mondial comme gérant du fonds, en raison de son expérience et de son expertise dans la gestion de fonds globaux.

Progrès sur les mesures de réponse

La CP 17 a également avancé sur la question des mesures de réponse, qui inclut quelques unes de problématiques majeures liées au commerce dans les négociations climatiques. Le texte sur lequel un accord a été trouvé établit la mise en place d'un forum qui va définir une feuille de route sur l'impact de la mise en œuvre des mesures de réponse - à savoir les actions mises en place par les pays pour combattre le changement climatique - et consolider toutes les discussions concernant cette question dans le cadre de la convention des Nations Unies sur les changements climatiques.

Etant traditionnellement associées aux impacts potentiels que pourrait avoir une baisse de l'usage de pétrole pour les pays producteurs, les mesures de réponse sont devenues un sujet central pour de nombreux pays en développement, qui estiment que les conséquences sociales et économiques de telles mesures sont également néfastes pour d'autres secteurs et pour l'ensemble de l'économie également.

Cette question des mesures de réponse a été durement négociée dans des groupes de négociations réduits au sein de l'organe subsidiaire de conseil scientifique et technologie (SBSTA), au cours de sessions qui se sont déroulées jusque tard dans la nuit de samedi à dimanche. Alors que les ministres étaient bloqués dans des discussions informelles ou indabas - qui auront marqué la CP17 - les négociateurs de nombreux pays avaient déclaré qu'aucune avancée ne serait obtenue sur la question.

Même si une division claire entre pays développés et en développement était palpable, ce n'était rien en comparaison de la division observée entre les Etats-Unis d'une part et le G77 et la Chine d'autre part. Certains observateurs estimaient que la question des mesures de réponse était traitée à part de manière volontaire par certains acteurs, afin que la problématique puisse être utilisée comme outil de marchandage dans d'autres discussions. A un certain point, le président de l'SBSTA a fait part de sa frustration, alors que les Etats-Unis désiraient discuter de la question avec des collègues travaillant dans le cadre de l'action coopérative à long terme, rappelant au délégué que la question des mesures de réponse n'était traitée dans aucun groupe de travail ad hoc.

La décision finale sur la question adopte une feuille de route et appelle à l'établissement d'un forum sur l'impact des mesures de réponses, qui sera convoqué par les présidents des deux organes subsidiaires (SBSTA and SBI). L'accord demande aux organes subsidiaires de revoir le travail effectué par le forum cette année et de présenter leurs conclusions en 2013 lors de la CP19.

Alors que certaines questions liées au commerce, telles que l'agriculture ou les combustibles de soutes -combustibles lourds utilisés dans le transport maritime et aérien - ne sont pas parvenues à attirer l'attention à Durban, on a en revanche progressé sur la question de la technologie, puisque le fonds vert pour le climat est maintenant chargé d'assurer un développement et un transfert adéquats.

Le transfert de technologies

Les négociateurs à Durban ont également été capables de faire avancer le processus de mise en œuvre du mécanisme technologique, établi l'année dernière lors des discussions sur le climat à Cancun.

Les discussions entourant le mécanisme ont concerné des problématiques diverses et variées, parmi lesquelles la relation non définie entre ses deux principaux organes - le comité exécutif sur la technologie (CET) et le centre et réseau des technologies climatiques (CRTC).

La question est maintenant réglée, puisque les négociateurs ont établi un système de reporting commun entre le CET, le CRTC et la CP. Alors que les pays en développement voulait que le CET supervise le CRTC, ce n'est pas ce qui a été retenu dans le texte final concernant le mécanisme.

Durban a aussi amené à l'adoption des termes de références du CRTC ; ceux-ci traitent de la question de la gouvernance par le biais de l'établissement d'un organe de conseil qui répond à la CP.

Bien que la question de la propriété intellectuelle ait été soulevée à de nombreuses reprises, dans le contexte des discussions sur la technologie, et notamment par les pays en développement, aucune mention n'en est faite dans le texte final.

Un accord significatif ?

Il est encore prématuré pour dire comment cette CP sera perçue dans le futur. Alors que de nombreux participants ont mis en exergue la qualité logistique de l'événement, sans commune mesure avec ce qui a été observé à Cancun, quelques défauts sont à déplorer.

Les séances plénières de conclusion ont applaudi l'effort sans cesse renouvelé du président de la CP pour parvenir à un engagement des acteurs dans un esprit de compromis et d'Unbutu. Pourtant, certains délégués se sont montrés critiques vis-à-vis de certaines des techniques utilisées par le président.

La conférence restera sûrement dans les mémoires en raison de son usage répété d'indabas, réunions d'inspiration tribale en Afrique du Sud, pour générer des discussions de haut niveau sur les questions majeures. Pourtant, même si le processus des indabas s'est révélé utile pour s'attaquer aux problématiques les plus évidentes, un des délégués a déclaré à Passerelles que ces réunions informelles ont également limité le temps précieux des ministres alors qu'ils auraient parfois pu aider plus en avant à réaliser des progrès sur des textes individuels. Un autre négociateur a affirmé que la pratique de l'indaba était la raison à une extension si marquée des discussions.

On a également relevé une profonde confusion qui est venue assombrir les deux semaines de négociations, alors que peu d'informations émergeaient sur le déroulement des discussions. Cette ambiance s'est particulièrement intensifiée dès le jeudi précédant la fin de la conférence, voyant les journalistes, dans l'attente, se demander perpétuellement si l'un d'eux avait ou non entendu ne serait-ce qu'un détail.

Ce silence assourdissant s'est encore intensifié vendredi ; reporters, observateurs et nombreux délégués quittant les lieux peu avant minuit, sans aucun information sur ce qui pourrait se passer dimanche.

Malgré ces inconvénients, le processus s'est déroulé jusqu'à sa conclusion avec l'Afrique du Sud à la barre. On se souviendra probablement de cette CP pour la fatigue de ceux qui y ont participé, même si cela reste quelque peu insignifiant d'un point de vue historique. La passion commune, l'émotion et l'esprit de compromis dont ont fait preuve cette année chacun des délégués est en revanche significatif.

Après trois nuits blanches de dur labeur, la CCUNCC a prouvé que le processus multilatéral est encore vivant, et qu'il est encore à même de produire des résultats collectifs. En effet, ce qui semblait impossible il y a seulement trois semaines - à savoir une extension du protocole de Kyoto ainsi qu'un plan contraignant pour chacun des émetteurs, historiques ou émergents - a finalement été rendu possible par un travail acharné et une diplomatie pleine de finesse. Une route longue et escarpée a été tracée à Durban. Mais si l'on veut s'attaquer au changement climatique de manière efficace, ce chemin nécessite d'être parcouru de manière adéquate, avec des réductions palpables du réchauffement climatique ; il est trop tôt pour crier victoire. Ce n'est qu'à ce moment que l'on pourra déclarer que lors de ce week-end, «les pays ont simplement évité l'échec ».

Toutes les décisions adoptées durant la CP17 et la RP7 peuvent être retrouvées ici.

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