Un nouveau regard sur l’intégration africaine dans le cadre des communautés économiques régionales

20 Octobre 2017

Par rapport à d’autres processus d’intégration régionale Sud-Sud, l’intégration au sein des communautés économiques régionales africaines se caractérise par la lenteur des progrès accomplis dans la réalisation d’objectifs excessivement ambitieux.


Après l’échec d’une première phase d’intégration en 1980 dans le cadre du plan de Lagos, la coopération régionale africaine a réellement démarré avec le Traité d’Abuja en 1994, qui fixait des objectifs larges et ambitieux reflétant la nécessité de tenir compte de l’hétérogénéité des différents intérêts existant au sein du continent. Les progrès devaient s’effectuer par le biais d’une intégration au sein de communautés économiques régionales (CER) censée conduire, grâce au resserrement des liens économiques et politiques, à une économie unifiée : la Communauté économique africaine. Les CER restent aujourd’hui le ciment de l’unité africaine.

Quels sont les résultats de ces CER ? Sur la base d’indicateurs couvrant de multiples dimensions (géographiques, économiques, culturelles et institutionnelles), un récent rapport fait le point des progrès en jetant un nouveau regard sur les résultats en matière de commerce des huit CER africaines par rapport à trois autres cadres d’intégration régionale Sud-Sud : la Communauté andine, l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) et le Marché commun du Sud (MERCOSUR)[1]. Les CER sont influencées par les forces politiques héritées de l’époque coloniale. Cela se traduit par une configuration d’États très hétérogènes à de multiples égards (sur le plan ethnolinguistique, religieux, culturel) et des frontières artificielles (qui divisent les tribus et ignorent les frontières naturelles telles que rivières ou montagnes), et constitue un défi considérable pour des pays désireux de s’intégrer en vue d’accélérer leur industrialisation. Les indicateurs sélectionnés ont pour but de faire ressortir cette diversité au sein de l’ensemble des CER.
 

Les difficultés de mise en œuvre sont symptomatiques d’un piège de capacité…

Les CER ont importé le modèle d’intégration de l’UE, qui faisait le pari que la création d’instances institutionnelles similaires axées sur un processus de décision consensuel conduirait à une réduction des « coûts d’hétérogénéité » entre les différentes populations européennes[2]. Ce processus d’intégration, reposant sur d’importants moyens de mise en œuvre, s’est étalé sur une période de plus de 50 ans et a abouti à la création de 13 institutions. Les CER africaines ont créé un grand nombre d’institutions aux premiers stades de leur intégration. La Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) compte six institutions, 10 agences spécialisées et deux organisations du secteur privé. Le Marché commun de l'Afrique orientale et australe (COMESA) possède 11 institutions tandis que le Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE) en compte huit. Cette approche visant une intégration accélérée par le biais de bonnes pratiques transplantées apparaît symptomatique d’un « piège de capacité » « qui amène les [systèmes] à adopter des structures organisationnelles qui fonctionnent ailleurs pour dissimuler leur propre dysfonctionnement. »[3]

Trois exemples de difficultés de mise en œuvre sont révélateurs de ce piège de capacité. La plus récente est la discorde de juillet 2016 entre les 26 membres de l’accord sur la Zone de libre-échange tripartite (ZLET). Cet accord, qui réunit le COMESA, la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) et la CAE, avait été lancé en 2008 et devait s’appliquer en 2017 en tant qu’accord de libre-échange allégé « à géométrie variable ». Les pays n’ont pas réussi à se mettre d’accord sur une liste de produits devant être exemptés de droits de douane en vue de couvrir 65 à 85 pourcent des lignes tarifaires. La ZLET est un exemple du compromis qu’il est nécessaire de trouver entre la taille (nombre important de membres pour atteindre une plus grande taille de marché) et le degré d’intégration (nombre plus limité de membres souhaitant une intégration plus poussée, comme dans le cas de la CAE).

En deuxième lieu, lorsque la CEDEAO a adopté des mesures complémentaires de protection (MCP) (C/REG.1/09/13) autorisant des droits de douane temporaires (jusqu’à cinq ans) en plus du tarif extérieur commun (TEC) adopté par l’union douanière de la CEDEAO en 2015, la directive spécifiait que ces MCP s’appliquaient aux droits NPF (nation la plus favorisée) supérieurs au taux du TEC, mais « oubliait » d’envisager que les MCP pouvaient également s’appliquer aux tarifs NPF très inférieurs au TEC. Cette omission aurait lourdement pénalisé des petits pays comme le Liberia, dans lequel trois-quarts des droits de douane sortant des cinq bandes tarifaires du TEC se situent du côté inférieur[4].

À titre de dernier exemple, prenons les conclusions du rapport de la réunion de 2014 du Conseil des Ministres des 19 États membres du COMESA, qui faisait le point sur les progrès de mise en œuvre de l’union douanière adoptée en 2009.[5] Répertoriant les 217 décisions publiées dans le bulletin du COMESA de 2009 à 2012, le rapport note que 13 pourcent d’entre elles ne s’adressent à aucune partie. En ce qui concerne la signature et la ratification des instruments du COMESA devant avoir lieu entre 2009 et 2012, 75 pourcent (des 12 instruments) avaient été signés par la majorité des États membres, ce pourcentage descend à 42 pourcent (soit 5 instrument) concernant la ratification. Sur 12 instruments juridiques examinés, un seul (le Traité du COMESA) avait été signé et ratifié par l’ensemble des membres.

En bref, la mise en place d’entités supranationales fonctionnelles pour réaliser cette intégration exige une délégation d’autorité (pour faire les compromis nécessaires entre les avantages d’une politique commune et les coûts d’une perte de souveraineté dans les décisions de politique publique). Une mise en œuvre réussie exige des compétences et un niveau de confiance qu’il est généralement difficile d’atteindre, et qui l’est encore plus dans le contexte de très grande diversité de l’Afrique.
 

…exacerbé par l’hétérogénéité des caractéristiques économiques, culturelles et institutionnelles…

Par rapport aux autres cas d’intégration Sud-Sud, les huit CER affichent en moyenne un revenu par habitant nettement plus faible et des économies de plus petite taille, avec une plus grande dispersion entre leurs membres. Elles se caractérisent également par la grande diversité de leurs États membres, entre PMA (pays moins avancés) et non PMA, pays dotés ou non de littoral, pays de plus ou moins grande taille, ainsi que par des valeurs plus faibles sur les indicateurs de confiance (plus grande distance génétique, plus grande fragmentation ethnolinguistique). En ce qui concerne la qualité de leurs institutions nationales (mesurée par la composante « état de droit »  des Indicateurs mondiaux de gouvernance de la Banque Mondiale) – dont il a été montré qu’elle joue un rôle aussi important que les dotations en facteurs mises en avant par les théories classiques du commerce pour expliquer les différences d’avantage comparatif entre secteurs manufacturiers –, les valeurs moyennes de l’indicateur pour les CER sont moins bonnes que celles du groupe de comparaison (à l’exception de la Communauté andine, qui présente des valeurs moyennes comparables).
 

… qui se traduisent par une faible intensité du commerce régional et des coûts commerciaux toujours élevés 

Lorsqu’on les corrèle au commerce bilatéral de produits manufacturés des différents pays, ces indicateurs économiques, culturels et institutionnels s’avèrent des variables explicatives significatives de l’intensité du commerce bilatéral. Il est important de noter qu’après neutralisation des facteurs habituels dans le cadre des modèles gravitationnels du commerce (distance, résistance multilatérale, langue commune, etc.), la mauvaise qualité des institutions et la distance génétique bilatérale sont inversement corrélées à l’intensité du commerce bilatéral, et que les coûts des échanges constituent un obstacle plus important au commerce dans les pays à faible revenu. La comparaison d’estimations entre échantillons Sud-Sud et Nord-Nord montre qu’un doublement des coûts du commerce (représenté par la valeur du coefficient de distance) réduirait le commerce bilatéral de 35 et 14 pourcent respectivement. En conclusion, ces résultats font ressortir l’importance des indicateurs relatifs à la culture, à la confiance et aux institutions en tant que facteurs déterminants du commerce bilatéral aux côtés des indicateurs économiques. Ces facteurs ont été négligés jusqu’à présent dans les tentatives de suivi de l’intégration entre pays à faible revenu.  

Lorsque l’on examine l’intensité du commerce bilatéral avant et après signature des accords, les chiffres font ressortir une nette rupture uniquement pour l’ASEAN. La part des importations intra-bloc reste au contraire très faible au sein de l’ensemble des groupements d’intégration régionale (CER comprises). Un autre indicateur n’affichant aucun changement significatif après intégration est celui du « ratio de distance moyenne » du commerce entre membres des CER. La valeur de ce ratio devrait chuter si l’ensemble des mesures d’intégration parvenait à réduire les coûts du commerce intra-régional par rapport aux coûts du commerce avec d’autres partenaires. À l’exception de la CAE et du MERCOSUR, on n’observe pas de réduction de ce ratio dix ans après la signature de l’accord d’intégration. En conclusion, les coûts du commerce demeurent élevés au sein de l’ensemble des CER.  
 

Quel est le degré d’intégration des CER ?

Les figures 1 et 2 comparent la portée des mesures d’intégration dans sept accords commerciaux régionaux (ACR) d’Afrique subsaharienne (ASS) – dont quatre CER – et 108 autres ACR Sud-Sud. Ces accords sont classés selon deux dimensions : leur couverture (dispositions OMC+ pour les questions couvertes par l’OMC et OMC-X pour celles qui ne le sont pas) et leur force exécutoire sur la base de la formulation des dispositions.[6] Comme on peut s’y attendre, les totaux montrent que la force exécutoire des dispositions OMC+ est plus importante que celle des dispositions OMC-X non couvertes par l’OMC, avec une force exécutoire plus faible pour les ACR africains. En ce qui concerne les dispositions OMC-X (celles qui ne sont pas couvertes par les négociations de l’OMC), leur couverture est plus de deux fois supérieure dans les ACR africains, mais à 5 pourcent, leur force exécutoire n’est pas plus importante que celles des autres ACR Sud-Sud. En moyenne toutefois, la force juridique des ACR africains est systématiquement plus faible que celle des autres ACR Sud-Sud. L’ampleur des dispositions OMC-X couvertes par les ACR africains est probablement le reflet de trois facteurs : (1) une large couverture inspirée de la couverture des accords de l’UE ; (2) un moyen de renforcer la confiance en intégrant les préférences de tous les participants et (3) un signe de diplomatie parmi des pays ayant d’importantes différences dans leurs préférences.
  

Figure 1. Couverture des dispositions OMC+ dans les CER et les ACR Sud-Sud, par type d’obligations 


Figure 2. Couverture des dispositions OMC-X dans les CER et les ACR Sud-Sud, par type d’obligations 

Source : de Melo, Nouar et Solleder (2017).

Dans les figures 1 et 2, les réglementations applicables aux services aux producteurs relèvent des catégories suivantes : obligations en matière d’investissement, réglementations nationales en matière de commerce et réglementations relatives au capital et au travail. Sur l’ensemble de ces catégories, les ACR africains sont, en moyenne, moins juridiquement contraignants que les autres accords Sud-Sud. Cela est particulièrement vrai pour les obligations en matière d’investissement (Accord général sur le commerce des services (GATS), Accord sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce (MIC), Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce  (ADPIC)), qui ont une couverture et une force exécutoire plus limitées. L’importance des services aux producteurs dans la production se vérifie dans les régressions de données de panel concernant le commerce bilatéral de pièces et composants utilisés dans les chaînes d’approvisionnements pour l’échantillon des ACR Sud-Sud des figures 1 et 2. Après neutralisation des autres variables déterminantes du commerce bilatéral, les trois indicateurs de mesure de l’intégration – ensemble des dispositions, dispositions fondamentales (dispositions OMC+ plus concurrence et circulation des capitaux) et le pourcentage de dispositions couvertes – sont tous des variables explicatives significatives du commerce bilatéral des pièces et composants.
 

Perspectives d’avenir

Les CER ont été la force motrice de l’intégration à travers tout le continent africain, où la multiplicité de petites économies fragmentées et isolées avec une répartition très inégale des caractéristiques géographiques justifie pleinement une intégration régionale visant à réduire l’épaisseur des frontières pour exploiter les économies d’échelle et profiter des gains de productivité. Notre analyse comparative fait ressortir quatre conclusions. Premièrement, par rapport aux trois autres processus d’intégration Sud-Sud considérés, les CER présentent des disparités plus importantes entre leurs membres et des indicateurs plus faibles de qualité des institutions. Deuxièmement, la lenteur des progrès accomplis en direction d’objectifs excessivement ambitieux est révélatrice d’un piège de capacité en matière de mise en œuvre. Troisièmement, depuis la création des CER, la réorganisation des flux commerciaux de produits manufacturés en direction des membres de la même CER reste limitée, ce qui laisse à penser que les coûts commerciaux régionaux n’ont pas baissé, tout au moins par rapport aux coûts commerciaux non-régionaux. Quatrièmement, par rapport aux autres processus d’intégration régionale Sud-Sud, les CER ont évolué vers une intégration plus poussée en intégrant un grand nombre de dispositions non couvertes par l’OMC. Ces dispositions n’ont toutefois qu’une force exécutoire limitée. La réduction des coûts du commerce intra-régional au moyen de l’élimination des obstacles au commerce des marchandises et des services reste un défi pour la réussite de l’intégration au sein des CER africaines.
 

Auteur : Jaime de Melo, Professeur émérite de l’université de Genève, directeur scientifique de la FERDI et conseiller académique à la Geneva Business School.


[1] Melo, Jaime de, Mariem Nouar et Jean-Marc Solleder, « Integration along the Abuja Road Map: A Progress Report », Ferdi Working Paper 191, juillet 2017; voir également Melo, Jaime de, « The Tripartite FTA: Is It the Way to Deepen Integration in Africa? », Brookings, 4 novembre 2014.

[2] Spolaore, Enrico, « The Political Economy of European Integration? », dans Handbook of European Integration Badinger, Harald et Volker Nitsch, eds, (Abingdon: Routledge, 2015)

[3] Pritchett, Lant, Michael Woolcock et Matt Andrews, « Looking Like a State: Techniques of Persistent Failures in State Capability for Implementation », Journal of Development Studies 49, n° 1 (2013): 1–18.

[4] Melo, Jaime de et Anne Laski, « Will West Africa’s Common External Tariff Protect Consumers? », blog International Growth Centre, 17 décembre 2014.

[5] COMESA, « Report of the Thirty Second Meeting of the Council of Ministers », 2014.

[6] Voir Horn, Henrik, Petros Mavroidis et André Sapir, « Beyond the WTO: An Anatomy of EU and US Preferential Trade Agreements », World Economy 23, n° 11 (2010): 1565–88.

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